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2025年03月13日
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截至2017年6月底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.97億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的36.5%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到70.3%。
近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部集中發(fā)布了一批對全國人大與全國政協(xié)的提案、議案與建議的回復(fù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，近年來，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，隨著頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步清晰，以及各類配套機(jī)制的建設(shè)，家庭承包地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)規(guī)模與流轉(zhuǎn)程序上都取得明顯進(jìn)步，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)正在實(shí)現(xiàn)。
數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上；發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證1.06億份。而截至2017年6月底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.97億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的36.5%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到70.3%。
9月10日，中國社會科學(xué)院副院長蔡昉撰文指出，要進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)勞動力，必須根據(jù)變化了的情況，打破制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的瓶頸，突破口便是通過土地制度改革，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。
頂層設(shè)計(jì)逐漸成熟
蔡昉認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資本替代勞動的過程已經(jīng)加速，然而，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)率差距卻沒再顯著縮小。但由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模過于狹小，在物質(zhì)費(fèi)用大幅增加的情況下，出現(xiàn)資本報(bào)酬遞減現(xiàn)象，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率未能伴隨資本投入的增加而提高。
其中，如何在保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，成為一個(gè)迫切需要解決的問題。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到。近年來，如何在堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的前提下，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，頂層思路逐漸清晰。
2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出， 要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地承包經(jīng)營權(quán)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。
2016年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)營規(guī)范（試行）》，進(jìn)一步明確了在流轉(zhuǎn)交易市場進(jìn)行交易的相關(guān)規(guī)程。同年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承辦權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確要求保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)。
而在法律層面，“三權(quán)分置”等寫入《土地承包法》修正案，則代表著相關(guān)土地制度改革正在從政策上升到法律層面。
2017年11月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議審議農(nóng)村土地承包法修正案草案。
草案明確提出，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。
“草案把三權(quán)分置明確地說出來了，有利于土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，也有利于保護(hù)集體承包農(nóng)戶或轉(zhuǎn)入土地的第三方的權(quán)利，是之后的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。” 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂指出。
草案規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。同時(shí)，草案增加了土地經(jīng)營權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的原則性規(guī)定。
今年9月7日，十三屆全國人大常委會公布立法規(guī)劃，包括三類共計(jì)116件立法項(xiàng)目。其中，農(nóng)村土地承包法（修改）列入條件比較成熟，將在任期內(nèi)擬提請審議的第一類立法項(xiàng)目，并擬定于10月再次審議。
種種有利條件下，承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部此次回復(fù)表示，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.97億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的36.5%。
但也有不愿透露姓名的農(nóng)業(yè)專家表示，目前農(nóng)業(yè)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，缺乏詳細(xì)的可對比的數(shù)據(jù)信息歷史演進(jìn)情況，而從其調(diào)研的情況來看，基層存在對政策理解不到位、執(zhí)行不嚴(yán)等情況，“尤其要謹(jǐn)慎下結(jié)論”。
“政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營方式和服務(wù)能力來綜合考慮，做好市場監(jiān)管和必要的服務(wù)，積極引導(dǎo)各類主體，才能形成‘適度規(guī)模、增產(chǎn)增收’農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。”上述專家表示。
此外，由于各地農(nóng)村土地制度改革面臨的情況有所不同，其政策如何而落地也有不同。
研究了多地引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營政策的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院黨亞飛博士此前告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，地方擁有不同的經(jīng)營模式，在國家政策和農(nóng)民實(shí)際需求下，政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)營方式和服務(wù)能力來綜合考慮，做好市場監(jiān)管和必要的服務(wù)，積極引導(dǎo)各類主體，才能形成“適度規(guī)模、增產(chǎn)增收”農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。
加速涉農(nóng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新
實(shí)際上，不僅是流轉(zhuǎn)總量，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道注意到，從流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，到流轉(zhuǎn)程序，以及流轉(zhuǎn)事后的保障和糾察等，一套圍繞規(guī)范農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大適度規(guī)模經(jīng)營的體制機(jī)制正在形成。
其中，推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”，被認(rèn)為要以明確權(quán)屬關(guān)系為基礎(chǔ)。自2014年部署開展整省試點(diǎn)以來，全國確權(quán)工作取得了積極進(jìn)展。截至2017年底，31個(gè)省（區(qū)、市）均開展了承包地確權(quán)工作，共涉及2747個(gè)縣級單位、3.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個(gè)行政村；承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上；發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證1.06億份。
目前，天津、河北、山西、上海、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、海南、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏等17個(gè)省份已向黨中央、國務(wù)院提交基本完成報(bào)告。
同時(shí)，在流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)過程中，涉農(nóng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新也在加速。
資本監(jiān)管方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中表示，已經(jīng)建立了工商資本租地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。進(jìn)一步指導(dǎo)各地對工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制，分級備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金和事中事后監(jiān)管等“五項(xiàng)制度”，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。
抵押貸款方面，2016年，人民銀行、原銀監(jiān)會等部門印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》、《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，2018年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完善抵押物處置機(jī)制，探索了管理公司回購、第三方擔(dān)保等處置方式；推動地方政府對確權(quán)登記、價(jià)值評估、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、交易流轉(zhuǎn)等做出制度安排等。
廖洪樂認(rèn)為，在當(dāng)下的實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)是多利用預(yù)期收益去做抵押的，而不是用土地做抵押。土地流轉(zhuǎn)大多是流轉(zhuǎn)給大型的公司，銀行按照每畝地能產(chǎn)多少作物、具有的價(jià)值進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)民可能失去的只是流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的使用權(quán)，過了流轉(zhuǎn)期限之后，地仍然屬于農(nóng)民，不屬于企業(yè)。
據(jù)了解，截至2017年末，五家大型銀行“兩權(quán)”抵押貸款余額超過44億元。
此外，如何解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，也是農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在相關(guān)回復(fù)中稱，已會同國家林業(yè)局制定了仲裁規(guī)則、仲裁委員會示范章程、仲裁工作規(guī)范，并下發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》，指導(dǎo)鄉(xiāng)村兩級做好糾紛調(diào)解。
截至2017年底，全國已設(shè)立仲裁委員會2517個(gè)，比調(diào)解仲裁法開始實(shí)施的2010年增長了1.79倍，基本覆蓋全國各涉農(nóng)縣（市、區(qū)）；設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會3.2萬個(gè)，村級調(diào)解小組59萬個(gè)，全國“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系已基本建立。
