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2025年03月14日
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推進(jìn)城市化，是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新階段后必然經(jīng)過的歷史階段。城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是提高人口素質(zhì)，普及現(xiàn)代文明，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，增強(qiáng)國家整體競爭力的需要。近年來，我國在推進(jìn)城市化進(jìn)程方面雖然取得了一定的成效，但在土地管理方面還存在著一些不容忽視的問題。一些地方通過取消農(nóng)業(yè)戶口，撤消農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建制，建立社區(qū)居委會(huì)等方式推進(jìn)城市化，并將城市化后屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地直接宣布為國家所有；一些地方在“城中村”改造中對于剩余的少量集體土地也采取轉(zhuǎn)地的方式直接變?yōu)閲宜小＿@種不通過土地征收而將農(nóng)民集體所有土地直接變?yōu)閲宜械淖龇ǎ炔环贤恋毓芾矸伞⒎ㄒ?guī)的規(guī)定，也不利于保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
為了規(guī)范城市化進(jìn)程中的土地管理，切實(shí)解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民利益的保護(hù)問題，今年3月，國務(wù)院法制辦公室、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例〉第二條第五項(xiàng)的解釋意見》（國法函[2005]36號(hào)）。之所以要對《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)作出立法解釋，主要是因?yàn)樵撘?guī)定在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新的問題，需要進(jìn)一步明確其法定涵義。《土地管理法實(shí)施條例》第二條是規(guī)定國家所有土地范圍的，其中第五項(xiàng)規(guī)定是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。在《土地管理法實(shí)施條例》實(shí)施過程中，特別是近幾年隨著城市化進(jìn)程的加快，一些地方認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)的規(guī)定，只要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地就可以直接轉(zhuǎn)為國家所有。為此，一些地方在取消農(nóng)業(yè)戶口，撤消農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建制等方面作文章，以《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)的規(guī)定為依據(jù)，將“村改居”后原屬于農(nóng)民集體所有的土地直接轉(zhuǎn)為國家所有。
國務(wù)院法制辦公室、國土資源部在《關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例〉第二條第五項(xiàng)的解釋意見》中明確指出，《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)的規(guī)定，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。也就是說政府不能通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有的土地直接宣布為國家所有。這是因?yàn)楦鶕?jù)憲法和《土地管理法》，我國的土地所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種。國家為了公共利益的需要，可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并依法給予補(bǔ)償。征用不改變土地所有權(quán)，征收則是國家依照法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲宜械奈ㄒ恍问健Ｒ簿褪钦f，根據(jù)憲法和土地管理法律、法規(guī)，農(nóng)民集體所有的土地未經(jīng)國家依法征收，不改變土地所有權(quán)。正是由于土地征收意味著對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法取得，因此《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對土地征收的審批權(quán)限、審批程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都做了比較全面的規(guī)定，其目的在于規(guī)范政府行為，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。此外，在我國，政府對土地征收的審批還直接關(guān)系土地用途管制制度的實(shí)施和國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榘凑铡锻恋毓芾矸ā返囊?guī)定，作為實(shí)施土地用途管制制度核心的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批絕大多數(shù)情況下是與土地征收審批同時(shí)辦理的。且暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批已成為國家進(jìn)行土地市場調(diào)控的重要手段。這也正是國務(wù)院28號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地”的主要原因。因此，各級(jí)國土資源管理部門都應(yīng)高度重視城市化進(jìn)程中的土地管理問題，把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到國務(wù)院法制辦公室和國土資源部的解釋意見上來。
國務(wù)院法制辦公室、國土資源部《關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例〉第二條第五項(xiàng)的解釋意見》明確，該解釋自公布之日起實(shí)施，即自2005年3月4日起實(shí)施。按照法律不溯及既往的基本原則，該解釋只適用于發(fā)生在2005年3月4日以后的行為，不適用于以前的行為。此外，解釋意見屬于立法解釋，與行政法規(guī)具有同等法律效力。在在解釋意見頒布實(shí)施后，地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中的有關(guān)規(guī)定與解釋意見不一致的，都要按照解釋意見執(zhí)行。因此，各級(jí)國土資源管理部門都應(yīng)抓緊做好相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止，確保土地管理法律法規(guī)的正確實(shí)施。
