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2025年03月14日
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“我相信土地制度會調整，現(xiàn)在的房價就直接危及到中國的土地制度。要降低房價，就必須降低開發(fā)成本。成本最低的，是農民自主開發(fā)。”
李鐵，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。5月5日，在第二屆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇上接受《財經網》記者專訪時，他如此表示。
他認為，中國的土地制度、戶籍制度使農民介入城市化進程，農民工享受和城市居民同等福利及轉化為城市居民等問題，面臨著非常嚴重的政策障礙。而“讓農民進城要尊重其自身意愿，土地不能被作為進城的附加條件。”
《財經網》記者：和國外相比，您認為在中國進行農民自主型城市化的障礙是什么?
李鐵：中國國情的特殊性是土地制度和戶籍制度，第一農民不能自由進城落戶; 第二在土地轉換過程中存在著一定的制度障礙，農民的土地不能獲得進入城市開發(fā)的平等權益。這是中國和其他國家在土地城市化過程中的最大的區(qū)別。
中國1956年以前土地是私有的，之后農村土地集體化，1959年后開始實行戶籍制度，80年代城市土地國有化。五六十年間的歷史已經形成固化的土地利益關系，體現(xiàn)在幾個方面：首先，城市開發(fā)占用了大量的農民土地。如果回到原點，怎樣清償從改革開放以來形成的這條最大利益鏈?這是很難逆轉的事情。其次，現(xiàn)在已經形成了既得的利益關系，比如說地方財政，是城市發(fā)展的重要資金來源，如何改變，涉及到城市的財政利益問題。。
但最核心的問題是，從改革開放到現(xiàn)在中國提高了國際競爭力，這其中有科技因素、市場因素，但最重要的原因是“兩個低價獲取，一個犧牲”。
第一個“低價獲取”指戶籍制度把農民強制性限制在農村，以此為企業(yè)和城市發(fā)展獲得了廉價農村勞動力。
第二個“低價獲取”是地方政府多年來都是壓低土地價格來為企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)及地產商發(fā)展創(chuàng)造條件，降低他們的投資成本。雖然提供了許多勞動機會，但也使收入差距拉大。用低價的土地和低價的勞動力，形成了中國企業(yè)的國際競爭優(yōu)勢。
“犧牲”就是環(huán)境的犧牲，粗放型經濟發(fā)展方式對中國環(huán)境造成了一些不可修復的破壞。
目前這樣的土地制度，為國家和城市的社會發(fā)展做出了很大貢獻。但也導致收入分配的差距擴大。從土地出讓金到壓低土地價格，為工業(yè)化和地產開發(fā)形成財富積累。錢沒有回到農民手里。這是不合理的現(xiàn)象。
《財經網》記者：十二五期間是否會出現(xiàn)土地制度上的調整?
李鐵：中央一些政策，特別是十七屆三中全會對土地制度未來的改革已作了明確界定。比如說拆遷問題，現(xiàn)在明確了按市場價補償，這相對于過去按農產品價格、多年平均水平或政府任意定價等補償方式，發(fā)生了根本性的變化。這意味著承認了農民的土地至少在補償上。和城里的土地拆遷價格一樣。同時，在某種程度上也限制了對農村土地惡意侵占、強占現(xiàn)象。
最近一些地方曾經進行改革嘗試，比如重慶、成都試點，開始推行“脫了衣服進城”，即戶改時農民要交地。而中央精神明確強調了農民進城不用交地，叫穿衣戴帽進城。我們不能以土地換戶口、土地換保障，這樣的時代已經過去了。第一，讓農民進城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作為進城的附加條件。
《財經網》記者：您怎么看待“地票制度”?
李鐵：土地地票制度源于增減掛鉤，即城市建設用地增加和農村集體建設用地減少掛鉤，這是一個針對耕地保護解決地方發(fā)展用地的特殊政策。
重慶試驗地票制度，從原來是點對點的土地置換，變成重慶市域范圍內的土地增減掛鉤，并通過地票交易所來實施。其合理的成分是仍按著土地掛鉤的基本原則來施行，但其不合理的之處有二：
第一、中央的政策是非常明確的，要在縣域以內實行。重慶試點則已超出這個范圍。第二，地票制度實際還是給農民補償，補償價格較低，這種補償是不對等的，與土地的真實價格存在差距。如果土地用來作地產開發(fā)，中間環(huán)節(jié)的談判價格可能被開發(fā)商或地方政府拿走了，在農民補償上還是有失公平的。
從某種程度上來說，地票制度是要讓遠郊區(qū)的農民受益。近郊區(qū)開發(fā)過程中在土地置換時遇到了很大的麻煩，近郊區(qū)農民對土地期望值很高，因此談判、拆遷的社會成本就高。重慶就把遠郊區(qū)土地拿來開發(fā)，遠郊區(qū)農民的土地預期價格相對比較低，補償成本也較低。
因此。到目前為止，重慶在地票制度上的探索和中央的政策還存在一定差距。第一，重慶地票制度的施行還是應該封閉運行。第二、在此探索過程中怎樣去更多地保障農民的基本權益，這是地票交易中存在的問題。
《財經網》記者：小產權房被承認合法的可能性有多大?
李鐵：開發(fā)用的小產權房國務院是明令禁止的。目前小產權房主要是兩類：第一類是農民在自己建設用地上蓋的經營型用房，這是屬于自用的。比如北京郊區(qū)的鄭各莊，是用村里的集體用地來建，但在規(guī)劃上、土地管理法上沒有合法程序。再如廣東的出租房，有集體建，有農民個人建，也是沒有產權的，但已經形成了一種經營型用房、經營型用地模式。目前來講，還沒有明確法律來界定這類小產權房。畢竟，過去允許過對農村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開發(fā)上，可以有一定經營型用地。
另一類已經超出了自用范疇，即把一份農村集體開發(fā)的土地拿去作商品房出售。對此中央已經發(fā)出明確的禁令，但現(xiàn)在在管理和制裁措施上還有待進一步落實。問題在于，住房的需求是有的，但有幾個環(huán)節(jié)沒有做到位。第一，要甄別小產權房是在集體建設用地還是農地上建的。第二，如果在集體建設用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《規(guī)劃法》等一系列制度履行合法手續(xù)。第三，如果沒有經過合法程序而進行出售，是否導致了大量逃稅行為，雖然集體和買房者受益了，但國家受損。而且這種交易對于買房者也存在很大風險。第四，如果允許蓋小產權房，那就意味著所有的農村都可以蓋，很容易突破我國建設用地征地指標限制，無法保證18億畝耕地紅線。同時這種土地占用是不可逆轉的，因為不是拿地來種糧食，而是蓋房子。一旦放開口，很難遏制。
在小產權房問題上存在很多爭論，有人認為農民有權去自己搞開發(fā)，但我認為中國已經為城市發(fā)展、城市規(guī)劃付出了很大的代價，再因為小產權房形成星羅棋布的地產開發(fā)形勢，恐怕將付出更大的代價。
