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2025年03月13日
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城市化網訊 日前，在北京舉行的2018第三屆文旅產業巔峰大會上，國家發改委城鎮中心原副主任、現中心智庫副理事長、城市化委員會委員喬潤令發表了題為《文旅產業土地利用的新空間》主旨演講，引起了各方的廣泛關注和強烈反響。他在演講中指出，目前中國城鎮化進程中呈現的另類四大現象：一是隨著中國城鎮化推進，農村土地不減反增；二是中國城鎮建設用地和農村用地標準遠超國家標準；三是中國多地城鎮正在收縮；四是隨著中國大量農民進城，宅基地大范圍增加。
“宅基地是土地利用的新空間”。喬潤令表示，第一，土地控制數量擴張，提高土地利用率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會，這個趨勢都在進行。2013年的《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。
另外，國家也采取了新的措施，劃定城市邊界、耕地邊界、生態紅線。劃定了以后，十年可以微調一次。那就意味著不能隨意的擴大城市的邊界。從政府機構的整合來看，關鍵是規劃部門的重組。規劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構上轉變職能思路。規劃從外延擴張型轉變為存量優化型，即規劃本身也要發生重大的變革。
以上這些標志性的意義在于擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。
第二，新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅游業。最近三年來，政策是鼓勵利用集體建設用地、四荒地來發展旅游、特色小鎮、田園綜合體。
去年12月，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部聯合印發《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，意見規定嚴控新增建設用地規模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至范圍，規劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農業類特色小鎮可適當放寬。
這表明發展旅游、特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地規模，在存量上做文章。
第三，不同區域的土地開發重點加速分化。中國經濟，各個區域經濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現重大的分化。
高價值地區的土地利用政策已經發生逆轉。所謂高價值地區，就是大中城市周邊和東南沿海地區。特色小鎮以存量土地的再利用為主，而城市更新是低效用地的再開發。中部地區的土地政策將聚焦農村集體建設用地，伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅游用地的主流。另外，經濟空間和城鎮人口收縮的東北、中西部一些地區不同類型的土地如何利用，還需要探索研究。
所以說，政策和市場的走向正在十字路口，中國的人口流向發生了很大變化，是機遇還是挑戰呢？不同類型的土地開發價值需要重新評估，這個可能是非常需要的。
第四，農村集體建設用地政策的重大調整。最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。
2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權，因此宅基地是土地利用的新空間。
第五，農村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置確定后，要解決以下的五個問題：一是宅基地轉讓可否跨區域；二是銀行能不能抵押貸款，現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點；三是防止搞房地產，但可以建租賃房；四是如何轉化成產業用地；五是如何進行市場化交易。
喬潤令表示，預計在2019年末，這幾大問題或被逐步破解。宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革，使用權可以入市交易，一是止住鄉村衰敗、增加農民收入，這振興鄉村的關鍵一環；二是發展特色小鎮、田園綜合體，為鄉村旅游提供了最大的潛在用地，意義重大。宅基地新政策及其后續融資政策的完善，為城市資本開辟了道路。
那么，農村土地該如何流轉呢？市場化？
第一，通過政府獲得國有建設用地。國有土地除了住宅用地，還有工業用地，商業、旅游等事業發展用地、公共設施用地等，其中旅游用地可能需重新分類。
第二，從村集體手中獲得的集體產權土地。這是土地利用的新空間。
集體產權土地有三種：承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個，一是產權歸集體，農民只有承包權、使用權；二是不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓；三是實行用途管制，非經規劃和政府征用，集體土地不能轉換用途。承包地，包括基本農田、一般性農田；集體體建設用地也分三類，第一類叫做經營性集體建設用地，這個在整個集體建設用地當中占比不超過10%，可直接入市；第二類，公共建設用地；第三類也是最關鍵的，就是宅基地。宅基地為什么有那么大的空間呢？因為農民占了大量的宅基地，隨著兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。
第三，農村可用的資源是土地與農村集體資產，要充分利用這些可用資源。
農村有資源型資產，包括土地、山泉河流等；也有經營性資產，就是集體經濟；此外還有非經營性資產，主要是用于公共服務，如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。這三類資產分布不同，是農村集體的主要財產。
那么，下一步改革的方向，就是確權。
對于資源性的資產，確權后可以把經營權流轉給需要的人，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押；非經營性資產，確權估值后采用PPP模式進行運營。經營性資產，確權后也可交易出讓，合作經營。（信息來源：中國網地產）
