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2025年03月13日
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徘徊在灰色地帶多年的宅基地交易，有望像40年來的多種改革措施一樣，走到陽光之下。
1月15日，2018年全國國土資源工作會議在北京召開。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明公開表示，政府將不再壟斷居住用地，將試點宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
輿論為之沸騰。
根據現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地指的是村集體給本集體內部村民使用的、用來建房的土地。宅基地的“三權分置”指的是落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
而在《中華人民共和國物權法》中，宅基地的農村集體所有制得到延續(xù)，其轉讓不但限于農村集體內部，宅基地的使用權也不得單獨轉讓。此次姜大明的公開表態(tài)，或將成為宅基地進入用地市場的先聲。
早在2015年，國家已針對完善農村土地制度開展試點工作：當年2月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會會議決定：授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。三年試點改革原本于去年底結束，但考慮到有些問題需要通過進一步深化試點解決，全國人大決定將試點期限延長一年。
在中國人民大學經濟學院教授劉守英看來，推動當前的宅基地制度改革，有其內在的必要性和迫切性。“固化的宅基地制度限制了農村發(fā)展的活力。”劉守英告訴時代周報記者。
2.7億畝宅基地市場
消息傳到千里之外的廣東佛山南莊鎮(zhèn)紫南村時，黨委委員羅永秋十分興奮，在他看來，宅基地的“三權分置”“將是推動農村住房的大革命的重要力量”。
紫南村是全國十佳小康村。在羅永秋看來，宅基地“三權分置”將會促進農村集體土地資源的有效配置，從而發(fā)揮這些土地的最大價值。
中科院在2013年的調研顯示，全國2.7億畝宅基地中，閑置的有1.14億畝，相當于5個北京的面積。
中國農業(yè)大學中國農民問題研究所所長朱啟臻教授對時代周報記者指出，儲量巨大的宅基地資源，在城市用地資源日漸枯竭、農村人口長期處于凈流出的今日，或將成為解決當下城鄉(xiāng)不平衡的有力方法。
長期以來，土地作為稀有資源，采用的是有償使用方式。早前采取的是土地協(xié)議出讓，政府與土地使用者協(xié)商，簽訂出讓合同，受讓人繳納土地出讓金。
在經濟發(fā)達的省份，因集體土地使用權轉讓而引發(fā)的糾紛時有發(fā)生。以珠三角地區(qū)為例，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，集體土地不可以轉讓出租。但迫于產業(yè)發(fā)展，20世紀80年代起，半地下形式的土地使用權轉讓在珠三角一直存在，法律風險一直存在。
直到2015年，在城市建設用地日益緊張而閑置宅基地逐步增加的背景之下，國家33個農村土地改革試點落地，農村土地才在部分區(qū)域“迎來陽光”。
以義烏市為例，自2015年3月被列為全國農村土地制度改革試點地區(qū)以來，義烏逐步探索建立了農村宅基地“三權分置”制度體系。從農村宅基地“取得置換、抵押擔保、產權明晰、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個方面進行制度創(chuàng)新，賦予農民更多財產權利。
據統(tǒng)計，義烏市現(xiàn)已有3160戶農戶累計退出農村宅基地，建筑占地面積27.66萬平方米；24家金融機構累計發(fā)放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，占全國試點地區(qū)總量的1/3以上。
“農村集體土地的改革，對于激活農村沉睡的資產，增加農民的財產性收入具有重大的意義。”朱啟臻表示。
冰火兩重天
在經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，宅基地的際遇堪稱“冰火兩重天”。
自改革開放以來，珠三角城市大力發(fā)展廠房等物業(yè)經營為主的外向型經濟，農村家庭普遍通過建房出租、合建廠房商鋪等形式使用宅基地，吸引前來投資的商人。
來自農村外的城市居民甚至歸國華僑、商戶也紛紛到村集體購置宅基地，或自住或出租。這種游資“種房”的情形反映了特定歷史時期經濟發(fā)展的需要，也造成了“一戶多宅”、超標準面積、非住宅用途、小產權房等問題。隨著時間推移，這些宅基地又因私下流轉、擴建改建衍生出大量其他權屬糾紛。據羅永秋介紹，在紫南村，一棟7層高的自建房一年能為一戶業(yè)主提供近10萬元的租金收入。雖然該村已全部清退出租屋，但在周邊其他村里，宅基地依然是村民眼中的搖錢樹。
朱啟臻告訴時代周報記者，我國施行嚴格的土地管制制度，很多地方有20多年不再批宅基地了。由于許多農村地區(qū)的土地分配已經固化，導致許多新分戶的村民沒有宅基地可分配；另一方面，農村里有些人原來有宅基地，但后來進城務工了，或者已經轉成了城市居民，原先的宅基地就出現(xiàn)了閑置。
在劉守英長期跟蹤的四川瀘縣，宅基地遇冷的現(xiàn)象卻很突出。
和許多中西部的農業(yè)大縣一樣，瀘縣的農民為了增加收入，多數(shù)農村勞動力都選擇外出務工或經商。
但同為外出務工者，不同年代的人卻存在著顯著的代際差異。據劉守英介紹，“農一代”（20世紀四五十年代出生的農民）對家鄉(xiāng)和土地有很深的情結，雖然暫時離鄉(xiāng)出村，但最終都會選擇落葉歸根。而“農二代”（上世紀60年代及以后出生的農民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但他們“離土出村不回村”，許多村民已經長期生活在城市，他們中的大多數(shù)人，甚至不知道自家的承包地在哪里，只是因為有老人在家，所以逢年過節(jié)才會回老家住兩天。
瀘縣雖然只是一個樣本，但這個樣本卻具有相當?shù)钠毡樾裕斚拢S多欠發(fā)達地區(qū)的村莊和瀘縣相仿，常常只是在春節(jié)期間因為外出務工者的回鄉(xiāng)才會有一些喧鬧。在這樣的現(xiàn)實背景下，大量宅基地閑置成為農村的一個問題，但在集體土地改革的過程中，依然不乏有反對和質疑的聲音。
“社會往往會有慣性思維，認為宅基地和房屋是農民的命根子，不能動；也有人認為，宅基地涉及農村安定和穩(wěn)定，不要輕易動。”劉守英告訴時代周報記者，無視現(xiàn)實變化，導致了宅基地制度安排嚴重滯后于現(xiàn)實需求，宅基地制度改革也因此落在其他改革后面。
在劉守英看來，費孝通語境中的“鄉(xiāng)土中國”—以地為生、以農為業(yè)、生于斯長于斯、安土重遷的，其宅基地制度就無松動的可能。但隨著農二代“離土出村不回村”成為普遍的社會現(xiàn)象，原本看來牢不可破的宅基地制度也面臨改革壓力。
劉守英告訴時代周報記者，目前土地結構的變化，在于代際差異的影響：離開土地的農一代和農二代，有著完全不同的經濟社會特征與行為模式。
農一代對土地的感情深，他們“離土出村”最終回村，種地既是收入來源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會輕易動家里的宅基地和房子。農二代基本沒種過地，對土地的感情不深，不務農，不回村蓋房，在城里購房的比例增加，生活方式城市化，回家只是為了探望老人。
“作為村集體的一員，村民就擁有使用集體土地的權利。不論是站在資源利用或者農民利益的角度，都應該對宅基地使用權適度松綁。”朱啟臻對時代周報記者表示。
嚴格土地用途管制大原則
在2018年全國國土資源工作會議召開之后，輿論將姜大明的表態(tài)解讀為“政府不再壟斷居住用地供應”—政府將不再是住宅用地的唯一提供者，房地產開發(fā)商也不再是一手住房的唯一提供方。
但劉守英態(tài)度審慎，他認為，根據目前公布的內容作此評價仍然言之尚早，下一步出臺的配套政策以及各地的執(zhí)行細則，對于市場將起到更為關鍵的作用。
“土地問題關乎村里的人心問題，土地問題解決不了，村里的人心就散了。”羅永秋也對時代周報記者表示，集體土地的使用權轉讓必須要先完成確權流程，而牽涉包括歷史遺留問題一系列困難的土地確權可能在限期的2018年底難以全部完成，要推動集體土地進入市場，先需要適度加快集體土地確權事宜。
在朱啟臻看來，政策落地的關鍵在于“適度”。“在全國國土資源工作會議上，姜大明部長特別強調，城里人到農村買宅基地這個口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破。”朱啟臻認為，“適度”的核心在于嚴格實行土地用途管制的大原則。簡單地講，就是城里人不可以到農村買宅基地，農村的宅基地只能農村人買，這個農村人可以是本集體的，也可以是外村集體的。要嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等。
朱啟臻補充道，此次的政策作了嚴格的規(guī)定，如果不管住，很多需要宅基地的農民沒法獲得宅基地，城里人因為資本力量比較強，就可能改變鄉(xiāng)村的結構和性質，這與改革的初衷是不符的。
劉守英也指出，目前國土資源部發(fā)出的改革信號的確可能打破政府在住房土地供應上的壟斷：從所有城市住房用地都須通過招拍掛來供地，改為只要土地使用權合法，掌握存量國有土地的企業(yè)能夠不需要通過招拍掛，可以供應住宅用地。
但劉守英同時指出，姜大明部長在講話中提及的信息量過少，諸多問題還有待厘清，否則在打破政府壟斷住宅用地供應后，又會留下權力尋租空間。
“例如說非房地產企業(yè)合法取得的土地，不通過政府壟斷的招拍掛市場供地，其中哪些土地可以作為住宅用地？有多大比例的土地可以供應？該用地要不要符合整個城市的供地結構？哪個部門負責審批？”劉守英指出，如果不能完善相關落地法規(guī)，反而可能引起房地產市場亂象。
