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2025年03月13日
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2017年8月28日，國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱“方案”），在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。
政策一出，立刻引起媒體和業界高度關注。有觀點稱，這一政策意味著集體土地正式入市，建在其上的房地產開發成本可降至20%－30%，也就是說二、三折超低價房即將面市。還有不少冠以“樓市王炸”之類浮夸標題的文章也隨即刷屏?？上У氖?，這些文章似乎有些誤讀了。
那么，《方案》釋放出的真正信息究竟是什么？以下五個問題或許可為我們管窺一二。
一問：為什么要開展《方案》試點？
長久以來，我國采取的是“土儲模式”——國家對集體土地先征用、變性、收儲，變為國有建設用地以后再進行開發。然而，洪水總有撞上堤壩的時候，隨著社會發展，集體土地的開發模式和發展方式已難以適應城鎮化的發展方向。中國城鎮化的后半段還有很長的路要走，如何避開征地環節，在集體土地上探索繼續推進城鎮化的新模式，成為頂層設計的當務之急。
其一，在住房的供需矛盾推動下，在集體土地上建設住房逼不得已成為現實，但因政策空白，由此導致的消防、治安、地方黑惡勢力坐大等問題成堆，既然擋不住、禁不絕，不如變堵為疏，跟上市場步伐，以正視聽。
其二，積弊已久的城鄉矛盾不但久未破題，城鄉差距反而越來越大，尤其是城鄉接合部等地區，城鄉距離近在咫尺，對比反差卻如天壤，如不及時化解，城鎮化將被畫地為牢。
其三，新形勢下保增長壓力大，無論對國家還是城市，經濟停止增長意味著就業、社會穩定等一系列問題的連鎖反應。
至此，筆者以為，本次政策的根本目的是解決土地財政模式面臨的瓶頸，為保持城市經濟穩定增長和城市整體可持續發展、推動發展方式盡快轉向提出措施。
二問：試點房售價會降低嗎？
熟悉土地開發的人知道，在政府主導的土儲模式下，住房售價涵蓋了征地、拆遷、農民安置、農民轉居、物業建安、配套設施、企業利稅六大項。那么，在集體土地上建設住房的成本是否會減少呢？從成本結構上看，減少的只是征地和農轉居，對于13個大城市試點，兩項成本所占住房售價比不超一半。
倘若低租金房供應充分，新增住房確實能暫時緩解供需矛盾，房價也會有所下降。不過，下降幅度卻很難計算，因為集體土地租賃住房只租不售，何來二三折價房之說？
不僅如此，由于集體土地可以入市，村集體和農民配合拆遷和征收的意愿就會減弱。征地更難，商品房供應量就會減少。由于商品房有著唯一合法的買賣權，投資品屬性不可替代，國人的買房觀念又不可能一下轉變為“以租為主”，買房需求仍將長期持續。
殷鑒未遠，深圳房價近年大漲，就是源于2009年率先進行的集體土地入市探索，隨后幾年都完不成土地整備（即土地收儲）計劃，缺口達一半以上。供需矛盾下，房價成為了出口。
三問：投資渠道可行嗎？
從政策上看，投資審批環節打通了；但從融資渠道上看卻未必行得通。
為什么？因為《方案》規定在集體建設用地上建設的是“租賃住房”，只租不售，因此房屋所有權沒有流通性，不能成為抵押物；加之“不得轉租”，使用權也沒有流通性。當所有權和使用權都被凍結時，連“商品”都算不上，因此沒有抵押貸款融資的可能。
盡管住房具有使用價值和現金收益，未來租金收益可以進行質押貸款融資，但這只是在法理上成立，實際上未必行得通。
我們算筆賬：據2016年國家統計局數據，北京住房租售比平均為1：662，即52年租金可以收回房屋總價。假設在集體土地上建設住房成本降低一半，租賃價格不變，大約26年租金可收回成本，若加上利息約為40年。若以租金質押融資，意味著房屋業主——村集體在40年內無任何凈收入，期間所有租金收入都要先歸銀行。而銀行也不劃算，40年后才能收回本息。在13個試點城市中，租售比最高的廈門，租金收回投資年限約為45年；最低的成都也要22年。這樣的貸款產品，銀行是沒有興趣研發的。
如果靠股權融資呢？雖然該方法被《方案》明文認可，但由于住房產品缺乏交換價值，取得現金收益能力低，本身缺乏對合作者的吸引力，實際上卻可能連股權合作都談不成。缺乏融資渠道的結果，是只能依靠集體自有資金進行建設，如此一來，開發恐怕是有心無力。
四問：誰來開發建設住房？
目前的村集體——即使是相對發達的村集體——自身也缺乏大規模開發建設能力，多數集體要做也只能與開發商合作，采取類PPP模式（村集體相當于政府，代表全體村民公共利益）。
不過，如果采取股權合作開發，則存在幾個制度性障礙：一是集體土地評估沒有公認方法，如北京六環一帶開發進展緩慢的主要原因，就是集體土地估值偏高，削弱了投資吸引力；二是如果村集體以土地入股，企業以現金入股，村集體一般要求控股，這就可能出現同股不同權問題；三是作價入股的年限沒有說明；四是土地作價入股近期收益無望，農民權益全在未來，這種情況下要不要設置保底分紅也很敏感：不分，農民沒有積極性，分則投資人財務風險大。
五問：試點住房能否提供給新市民？
由于融資問題，在集體土地上建設租賃房的數量暫時不會太多，各城市的本市戶籍居民中的各群體需求尚有巨大缺口，因此給新市民優先分配希望渺茫。
比如，杭州市公共租賃住房的優先分配群體是城市中等偏下收入、住房困難家庭和新就業大學畢業生及創業人員。縱覽全國各城市，不管有無明確規定分配順序，通過搖號分配公共產品性質租賃住房是普遍現象，因此公共租賃住房仍處饑餓狀態。在低收入群體的剛性需求得到滿足之前，各地恐怕很難顧上新市民的相對彈性需求。
不過，盡管我們分析了《方案》的相對不足之處，但此項改革具有劃時代意義不容抹殺?；诖?，筆者愿提出幾條意見以供參見：
首先，此項改革涉及我國土地、金融體制，牽一發而動全身，必須有相應配套改革，尤其是針對性的金融產品要跟上。
其次，針對目前的試點城市還要具體選點，先以少數具體試點為起點，選點宜小不宜大，由易到難穩健推進。
另外，要優先選擇土地成本較低的地方進行試點，防止攤子鋪得太大，以致風險難控。
最后，為解決房源分配，可以嘗試將租賃住房進行企業福利分房：哪家企業參與開發則可取得一定數量的定向分配住房，此舉既可吸引高端人才，又鼓勵了社會資本進入，一定程度上緩解了融資難與需求旺盛間的矛盾。
本文無意給這項重大利好政策潑冷水，指出問題意在針對部分觀點的過度解讀進行糾偏。雖然政策還有很多問題亟待破解，機制措施尚未成熟，但這給試點城市留下了巨大創新空間，也為我國城鎮化戰略轉型留下充分想象空間，值得我們繼續期待。
楊濤（北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司合伙人）、單紅松（城市中國研究院執行院長）
