以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月14日
星期五
設為首頁
|
加入收藏
搜索
城鎮化問題經歷了一個十年周期之后，再一次吸引了眾多專家、公眾以及媒體的眼球。中共十七屆五中全會決議又把城鎮化問題提高到了一個戰略性高度。但我感覺了解城鎮化真實含義的人并不是太多。因為城鎮化問題確實已經直接涉及到城鄉居民個人的利益關系，正因如此，有關政策在不同人的眼中，竟然成為不同的表述。
中央政策已表述得十分清楚，城鎮化的實質，就是農村人口向城鎮轉移，城鎮化的主體是已經在城鎮長期就業和居住的外來農民工。只有解決了他們與城鎮居民同等的公共服務問題，才能促進他們把消費重點轉向城鎮，才能促進城鄉穩定、和諧發展，才能達到“減少農民，才能富裕農民”的農村發展戰略目標，才能真正實現拉動內需的效果。
但是，一些地方政府官員仍然認為，城鎮化就是城鎮發展，就是要在現有城鎮居民生活條件和質量改善上錦上添花。一些學者則認為，城鎮化就是現代化，應該向發達國家看齊，解決所謂生態問題、宜居問題、低碳問題等等。還有的學者更是把城鎮化理解為城市發展道路選擇問題，因此也就出現了所謂大中小城市和小城鎮發展道路的爭論。
戶籍制度和公共福利
中央政府提出城鎮化政策已經十幾年了，但是許多政策由于各類群體認知的差異，以及利益紐帶的糾纏不清，使得城鎮化始終很難有實質性的進展。因此，在當前這一特定的時刻，有必要把城鎮化的來龍去脈說得清楚一些。
城鎮化在其他國家，從來沒有成為中央政府關注的內容。現有的國際研究只是對城鎮化進程的歷史做出總結和評論。因為在世界上長期限制人口自由流動的國家只有中國、朝鮮和貝寧。
中國實行城鄉分割的戶籍管理體制，源于上世紀50年代末。原因是在國際封鎖下，通過戶籍制度把農村人口強制地限制在土地上，以提供低價的農產品，以利于維持城鎮人口的低工資和低消費，從而實現國家的工業化積累。改革開放初期，由于中國長期為農產品供給的問題所擔憂，擔心城鎮人口過多，農產品供給不足，所以沒有及時地打破城鄉的戶籍管理制度。以至于改革開放30年來，城鎮的迅速發展和城市投入的大幅度增加，固化了現有的城鄉居民的利益關系，使得破除現有的體制障礙，難度增加。
戶籍管理制度的特點，是通過戶籍決定公共福利制度和公共服務的分配關系。在中國改革開放前，城鎮人口可以因為戶籍關系，獲得非農就業的機會，獲得農產品和輕工業品的票證供給，甚至包括一部分就業職工的住房分配。而農村人口可以通過戶籍，獲得集體分配的農業用地和宅基地。在城鎮，戶籍所在地政府決定著城鎮福利的分配。而在農村，集體經濟組織決定著生產資料和集體福利的分配。因此，這種不同的公共利益分配，使得中國的福利分配制度被城鎮和農村集體經濟組織分割了。
改革開放后，農村的大包干，城鎮的一系列改革，在特定的體制條件下和差異的發展進程中，使得城市和鄉村的發展差距日益擴大，而城鎮之間發展水平的差距和村集體經濟組織之間的發展水平差距，也在日益加大。發展差距導致了公共服務和社會福利差距也在加大。而所有這些差距都因為戶籍制度，在空間上被分割和固化了。例如，城市間人口是不能自由落戶的，除非公共服務和福利水平是對等的。農村集體經濟組織之間人口的落戶，涉及到了集體土地的供給和集體財產的分割，也受到了嚴格的限制。農村人口不能進入城鎮落戶，除非因為土地的征用或者是有足夠的財產。而城鎮人口也無法進入農村落戶，是因為集體無法分配土地和分配集體的福利給新增人員，除非因婚姻關系等。以上描述，我們看到了戶籍管理制度的原貌，是附加在戶籍制度上的各種公共福利關系和財產關系導致了利益的相對固化。
而在這些利益關系之中，差距最為明顯的是，發展水平較快的城鎮和農村，東部沿海地區與中西部地區。無論是城市之間、城鎮之間、還是城鄉之間，或者是農村之間，都存在著鮮明的利益差距，這些差距不是體現在個人之間，而是較大規模的群體之間。不是體現在個人財產的差距水平，更多地體現在公共群體的服務和福利的差別。很多年來，我們都在試圖探索，能否打破這種附加在戶籍制度上面的利益關系。城鎮化的問題，只是把矛盾的焦點對準了城市和鄉村。其實這類矛盾不僅僅體現在城市和鄉村，更是表現在所有的被行政區劃所分割，或被農村集體經濟組織分割的不同利益群體之間。問題的最大焦點在于群體規模，在于群體的利益也是公共的。
如果我們暫時淡化農村之間的公共福利的差別，畢竟相對于城鄉之間的差別，總體上來說它還是可以忽略不計的。解決農村問題的根本出路，是不是在于要打破城鄉之間的戶籍管理制度障礙呢？如果我們看到置身于其間的城市發展速度，親身體會到城市發展水平已經在直追發達國家，在這樣的現實狀況中，再來看待城鎮化所帶來的一系列問題，就不是那么容易解決了。
中央政策的目標，是要通過城鎮化來拉動內需，破解當前國際經濟危機所帶來的壓力；同時也要從中國的長遠利益出發，解決城鄉矛盾，促進農村發展。主要矛盾集中在，先讓農民進城定居和消費，才能實現拉動內需最直接的效果。
從實際上分析，我們有兩類農民，一類是城市郊區的農民，另一類則是外來的已經在城鎮就業和居住的農民工。哪些農民最容易進城直接帶動消費需求，哪些農民最有動力和愿望進入城鎮，享受城鎮居民同等公共福利呢？
如果說是當地農民，他們不愿意進城，因為城市的發展使得他們有著分享土地價值增加的預期。問題是，城鎮政府需要先低價獲取土地，之后才是公共服務的均等化。但是這些農民經過精打細算之后，不愿意放棄土地，因為土地的級差地租收益遠遠超過公共服務的收益。
對于外來農民工，他們已經在城里過著最簡陋的生活，卻從事著城鎮最不可缺少的工作。他們在這里沒有土地，城鎮政府在這里沒有預期土地的增值收益，但又要為他們的公共服務埋單，就必然降低現有的城鎮居民的公共服務水平，這是外來農民工較多的城鎮政府最不愿意面對的現實。
中國2009年有1.453億跨區域流動的農民工，有2000萬當地農民，他們都被統計為城鎮居民。未來的城鎮化問題，也就是這批農民是否能夠在城鎮落戶，無條件地享受到城鎮居民同等公共服務的問題。
認識的分歧在哪里
在很多討論中，專家、學者和政府官員基本上都支持城鎮化，但是對于城鎮化的實質卻有著如此之大的分歧。原因并不在于人們不想明白城鎮化的實質，而在于利益決定了觀念甚至決策的走向。
舉一個簡單的例子，乘電梯。電梯一定是高層建筑的公共服務工具，理論上應該是對所有人開放的。但是從心理學的角度分析，上了電梯的人不希望更多的人進入電梯，因為一要增加空間的擁擠度，二要增加樓層的停靠次數，三還會影響電梯內的空氣質量，等等。對于城鎮化問題的理解也是如此。已經在城鎮內享受到公共服務的人不希望更多的人分享同樣的服務，特別是不愿意更多的所謂低素質、低收入的外來農民工和城鎮居民享受同等的公共服務。城鎮也等同于一個電梯，如果增加了乘電梯的人數，電梯的設施改善速度沒有跟上，人們會抱怨乘電梯的人太多，物業的管理水平太低，開發商在建樓房時設計的電梯數量太少，質量太差，等等。當然城鎮比電梯要復雜得多，城鎮化問題也不是一個電梯理論就能涵蓋的，但問題的實質卻是一樣的。
城市的政府管理者自己住在城市里，既是城市的居民，又在很大程度上受到城市居民輿論的影響，還要受到人大的監督，而所有這些人基本都是代表城市居民的利益。因此，在考慮城市發展的時候，肯定會把城市居民的利益放到首位（這里不涉及政績觀問題）。他們理解城鎮化的時候，更愿意把城鎮化理解為政府對城市公共設施的投入，理解為城市的發展和建設。
如果考慮到土地因素和郊區農民在土地問題上有一定影響力的話，當地郊區農民也是他們不得不考慮的對象之一。但是首選還是城市城區的建設和發展。如果你到了某個城市聽取市長對城市發展的介紹，他一定會沾沾自喜地說，由于城市化的發展，這些年城市的建設水平有了較大的提高。對于外來農民工的問題，一般是避而不談的。
學者也關心城市的發展，他們對于城鎮化的理解大概表現在兩個方面。一方面，他們認為發達國家都在發展大城市或者特大城市，為什么中國反而提出中小城市或小城鎮的發展呢。他們沒有看見發達國家的人口是自由流動的，政府不限制任何人在各類城市自由地選擇落戶，政府只是根據城市人口的數量和收入水平差距，來解決新增人口的公共服務問題。
人口向大城市流動的前提是自由遷徙，中國恰恰在上世紀50年代末否定了人口自由遷徙權。盡管學者們提出大城市的發展理論，忽視了人口，特別是低素質人口應該向哪一類城市流動，顯然只是支撐了城市管理者的需求，就是政府的投資應該向大城市投入，至于農民如何進城落戶，則不在考慮范疇之內。另一方面，當你詢問某個著名學者，關于農民工是否也可以大規模進入到他所居住的城市時，作為一個城市的居民，他可能會不假思索地告訴你，大城市已經膨脹了，還是應該鼓勵他們到別的城市去。這就是利益導致的一個基本反應。
超越了一般的城市決策者的行政管轄區域范疇，很多人都會提出一個觀點，中國不能走很多中等收入國家或者發展中國家城市化進程的老路，即中國的城市發展不能出現大量的貧民窟。他們假定，如果政府放任了農民進入城市，其他國家的城市病，就會在中國的城市重演，例如嚴重的環境污染、黑社會泛濫、城市景觀會受到嚴重破壞、治安問題會特別突出等等。因此從這個意義上，限制農民進入城市，顯然是屬于中國特色的城鎮化道路“成功的”一面。而對允許人口自由流動的國家，顯然沒有避開這一城市發展階段的必然過程。現在的巴西、印度、墨西哥如此，發達國家19世紀和18世紀甚至20世紀初也是如此。中國人口有13億，所面臨的城鎮化問題更為嚴峻。
在這個思維方式下，探討中國的城鎮化政策，顯然要更加慎重。問題是，農村人口向城鎮轉移不是一個接受高素質人才的問題，而是面臨著大量的低素質、低工資，沒有受過城市文明熏陶的人，他們如果不進入各類城市應該去哪里呢？回過頭來想一下，作為成功的決策者和成功的學者或者企業家，他們的父輩或者祖輩，不都是來自農民嗎？這個問題顯然被忽視了。原因在于，已經上了電梯的人，也是具有影響力或者決策能力的人，都是城市居民。即使那些不屬于中產階級和官員、富人的城市居民，通過網絡和各種現代通信設施，對于輿論的影響也遠高于農民和農民工。
城鎮化和中國國情
無論對于城市發展或者城鎮化的發展，我們都需要了解中國與其他發達國家的差別。我們可能看到城市是一樣的，我們可能看到數據上中國也在實現高速增長的城鎮化。區別在哪里，恰恰是很多研究者不愿意深入探究的。
中國的城市化或者城鎮化問題的提出，是因為中國實行了世界上其他國家很少實行的限制人口自由遷徙的政策，所以當我們看到了這個政策已經嚴重地影響了經濟發展、擴大內需、農村的改善、社會的和諧和穩定時，適時地提出推進城鎮化政策，可能會帶來諸多長遠的利好。但是當我們不了解中國的城市和國外的差別，不了解幾十年城鄉分割所形成的固化的利益結構關系時，很可能城鎮化政策會被利益結構化于無形之中。這里，還有一個重要的認識，就是還要了解中國的城市和國外的差別。
往往在理論界陷入爭論的問題是到底該叫城鎮化，還是叫城市化？
中國現在有654個城市和19322個建制鎮。城鎮化的目標應該是指農民最終進入這些城市和建制鎮。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮的鎮區都可以叫做城市，因為美國的城市設置只要達到人口3000人，就可以得到認定。可是在中國，建制鎮的統計范疇是屬于農村，而且建制鎮又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優勢權力，使得要素的更多向城市傾斜。正是在這個基礎上，我們要重新審視對城市體制的認定。
中國的城市是行政管轄區，而不像其他國家一樣，只是對城市的主城區而言。很多人提到，大中小城市和小城鎮的協調發展，以及所謂城市化道路的選擇，到底是發展大城市還是發展中小城市。其實中國所謂的大城市是指行政區。例如北京市要控制人口規模，到底是控制北京市主城區的人口規模，還是控制北京市行政管轄區域的人口規模？北京市人口統計上已經達到1900萬，實際上可能還要多。當提出人口規模控制時，是否把管轄的1.68萬平方公里面積也要包括在內，因為在這一范圍內還有區縣和100多個建制鎮。而日本東京都市圈的人口已達3000萬，面積僅為1.34萬平方公里。當然，這個都市圈的很大一部分，在行政隸屬關系上并不完全屬于東京市政府管轄范疇。
中國的城市是有行政等級的。大城市管轄著中等城市、小城市還有小城鎮。這種城市管轄城鎮的特點類似于地方政府層級的管轄。但是對于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實際上，中國的城市因為是行政區的管轄設置，因此就有了等級。所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市和建制鎮，很多人都會詫異，城市化和行政等級有什么關系？如果按照行政等級來看城市的話，我們很難區分城市的大小。例如廣東的虎門鎮，鎮域人口已達百萬，按照中國城市規劃法劃分的人口規模，已經屬于大城市，但是這里只是一個建制鎮。還好這個建制鎮隸屬于東莞市，東莞市是地級城市。
還可以舉浙江省金華市的義烏市為例，這個縣級市人口規模已經達到200萬，這里指的是縣域人口。城區人口也達到了近百萬的規模，而上級的主管城市金華市，城區人口規模僅60萬，雖然金華市在改革上已經下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理權限，但是義烏市作為一個城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來確定它在城市等級中的地位呢？
全國排名前1000名的建制鎮平均鎮區人口7.1萬人，財政收入4億多元，人均財政收入水平超過了縣級市的平均水平。如果在其他任何一個國家，這些建制鎮作為一個城市的地位是不可撼動的。
但是在中國，正是由于行政等級的關系，這些建制鎮處于地方行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常的行政管理職責。最重要的是，正是這些建制鎮或者是人口和經濟總量較大的縣級市，甚至是地級市，接納了大量的外來農民工。廣東東莞的長安鎮，鎮區外來人口57萬，本鎮人口僅4萬，作為一個鎮級的行政管理權限，財政要上繳，那如何解決如此龐大的外來人口的公共服務問題呢。
中國的城市是要管理農村的。這也和國外的城市管理體制不一樣。國際上普遍的管理模式是城市管理城市自身，而農村則是由自己的社區自治管理。城市管理農村，本來的意圖是通過城市的發展帶動農村的發展。但是在中國，城市管理農村最為有效的辦法是，可以迅速地通過行政管轄權來低價征用農村的土地資源。
盡管中央政府一再強調城鄉統籌發展，強調城鄉一體化，但是作為城市的決策者一定會把大量的資源投向城市，并通過低價征用土地的“以地生財”模式，來獲取城市的發展資金。可以說，改革開放以來，特別是進入上世紀90年代以來，城市通過低價征用農村的耕地或者集體建設用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎設施建設；也可以說，城市如今在形態上已經向現代化邁進，農村的土地為此做出了極大的貢獻。所以有學者指出，中國的土地城鎮化快于人口的城鎮化，這是一個不爭的事實，但是前提恰恰是通過這種城市管理農村的模式，形成了這種不平等的資源獲取方式。
中國的城市在公共服務上不完全對外來人口開放。這種現象雖然來源于中國的戶籍管理體制，但是發展到今天，有些類似于外國的移民管理體制。在中國，一些城市提出了控制人口規模，顯然是希望把外來的農民工排斥在城市發展的進程之外。一些城市提出了要擴大人口規模，但是提出的苛刻條件，比如，一定要引進所謂的高端人才和技術人才。還有些城市提出要實施居住登記制度，對外來人口有條件的辦理居住證，在達到一定年限后，還要根據對城市的所謂貢獻率來決定是否允許落戶。
這時我想到了中國人要去美國或者其他發達國家的移民。如果我們在城市實行了居住證制度，是不是相當于實行綠卡，是不是把中國平等的公民權強制分割開來，把人口通過戶籍制度階層化，通過居住證制度把城市的封閉的公共服務體系合法化？在中央一再強調城鄉統籌、強調建立和諧社會的過程中，這些城市率先把城鄉的二元結構放大，以至于從體制上固化。當我們提出城市的發展走向國際時，我們應該看到，中國的城市如果不解決人口的自由流動和公共服務均等化，所謂的國際城市、國際化大都市在體制上就已經否定了自身。
我們在強調中國城鎮化特點時，中國的城鎮人口已經達到6.2億，超過了世界上許多國家城鄉人口的總和。即使城鎮化率達到50％，中國還有6.5億甚至接近7億農村人口在等待著步入城市化的進程。城市要接納如此巨大的人群，空間上如何分布，就業問題如何解決，如何破除各種體制上的障礙，如何避免一些新興國家城市化中出現的“城市病”，如何防止在城市發生各種大規模的社會波動，可能都是中央政府要考慮的問題。
一些學者已經提到，被統計為城鎮人口的1.6億農民，他們的公共服務問題如何解決，他們能否在城鎮安家落戶，他們面臨的基本問題是什么，城市政府是否有足夠的信心和準備，或者是充足的財政資金解決他們的公共服務問題，等等，都是一個難以確定的未知數。當我們提出城鎮化發展的戰略目標時，要面臨著種種困難，恐怕最難的就是中國的城市化群體，不僅僅對中國的城市本身是一個巨大的壓力，對世界也是一個沉重的壓力。
提出一個觀點容易，但是進入到政策操作過程，問題則十分復雜。國情帶來的挑戰，是推進城鎮化的壓力。同時，我們也要看到城鎮化帶來的各種良好預期，也許會對中國的未來帶來光明。現在要做的不是提出問題，而是針對問題進行全面深刻的社會變革，畢竟城鎮化關系到城鄉居民已經相對固化的利益群體，牽一發，動全身。但是站在全局的立場上，站在科學發展的角度，站在破解國際危機和壓力的挑戰下，推進城鎮化，已經是中國必須的選擇。
兩權相害取其輕，兩權相利取其重。改革需要調整利益結構，只要決心一下，改革的選擇也會有足夠的空間。問題是，我們準備好了嗎？
（李鐵為中國城市和小城鎮改革發展中心主任）
