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2025年03月13日
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按照監(jiān)督法和預(yù)算法、審計法等法律要求，全國人大常委會和各省級人大常委會最近都專門聽取了本級政府2016年決算報告和審計工作報告。從國務(wù)院和各省級政府決算報告、審計報告來看，近年來各級財政預(yù)算規(guī)范性不斷增強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)步明顯，財政支出結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化。不過，國務(wù)院和多數(shù)省份的審計報告依然曝光了許多問題，其中不少問題都是“似曾相識”，可以說是“屢審屢犯”。有的問題，甚至在連續(xù)十幾年的審計報告中都是“似曾相識”，一直比較突出。
每次審計報告公開后，涉及的相關(guān)單位都會表態(tài)要認(rèn)真整改，也都會采取切實(shí)的行動，不少單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員甚至被追責(zé)。但是，審計高壓態(tài)勢下，問題卻依然重復(fù)出現(xiàn)、“屢審屢犯”，這從另一個側(cè)面說明，僅靠涉案單位和人員積極整改是不夠的，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其背后的深層次問題。這些深層次問題不解決，“屢審屢犯”的問題也就不會根絕。
比如，審計長胡澤君作的審計報告提出，審計部門抽查重大項目實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，至2016年年底，有188個項目應(yīng)開工未開工、244個逾期未完工、5個無法實(shí)施，導(dǎo)致中央基建投資58.47億元（占安排投資總額的51%）閑置。不按計劃開工導(dǎo)致資金閑置當(dāng)然是有問題的，但問題產(chǎn)生的原因也值得關(guān)注。比如，某地一個綜合社會福利機(jī)構(gòu)項目，雖然計劃獲批，但征地拆遷中遇到了諸多障礙，規(guī)劃設(shè)計也需要調(diào)整，導(dǎo)致無法開工。但這筆資金又不能臨時用于其它項目，哪怕是非常重要的民生項目，只好閑置。事實(shí)上，遵循目前的模式，按照建設(shè)項目編制預(yù)算、撥付資金，類似的問題還會出現(xiàn)。
近年來，地方政府的債務(wù)問題一直受社會各界廣泛關(guān)注。國務(wù)院審計報告指出，至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉借的政府承諾以財政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。這說明，雖然中央三令五申要求加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，但在不少地方，債務(wù)增長的速度還是非常驚人的。不少地方政府頂風(fēng)作案，違規(guī)舉債，深層次的根源在于不科學(xué)的政績觀和考核評價機(jī)制。有一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部開會時，排座次甚至按照GDP來排，這種考核和評價標(biāo)準(zhǔn)，很容易驅(qū)使地方政府領(lǐng)導(dǎo)不惜一切代價去抓GDP，其中，舉債投資拉動成了一個重要路徑。
轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付偏少、專項轉(zhuǎn)移支付過多，一直是審計報告中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的突出問題。2016年，中央財政預(yù)算中，一般性轉(zhuǎn)移支付比例雖然有了新的提高，但財政部上報2016年專項轉(zhuǎn)移支付仍然有94個專項，執(zhí)行中實(shí)際細(xì)分為279個具體事項，部分專項整合后仍按原渠道、原辦法分配和管理；在一般性轉(zhuǎn)移支付的7大類90個子項中，有66個具有指定用途，體制結(jié)算補(bǔ)助和固定數(shù)額補(bǔ)助中有76%也指定了用途。這一問題解決緩慢，根源恐怕要從現(xiàn)行的財政管理體制上去尋找。我國現(xiàn)行財政體制還是1994年確立的，20多年里，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了巨大變化，財政收支規(guī)模增長近80倍，原有的財政體制已很難適應(yīng)現(xiàn)代財政管理的要求。每年審計反映的很多問題都表明，單純強(qiáng)調(diào)增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項轉(zhuǎn)移支付，并沒有多少實(shí)質(zhì)意義。
因此，要想解決預(yù)算執(zhí)行中的“頑疾”，從根本上解決“屢審屢犯”的問題，除了要加大整改、強(qiáng)化督查、嚴(yán)肅問責(zé)外，更重要的是要找準(zhǔn)“病根”，標(biāo)本兼治。
首先，要著力完善財政管理體制。財政體制是規(guī)范中央與地方政府、地方各級政府之間利益分配關(guān)系的一項重要制度，財政體制的核心是明確劃分各級政府事權(quán)與支出責(zé)任。正確劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的同時，要增加地方財政收入水平和自主支出能力；在整個轉(zhuǎn)移支付大框架保持不變情況下，應(yīng)進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，即均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付；對于專項轉(zhuǎn)移支付中有一些可能會影響到市場公平競爭的項目，還要進(jìn)一步清理和歸并。
其次，要完善轉(zhuǎn)移支付特別是一般轉(zhuǎn)移支付制度，在嚴(yán)格程序的前提下，盡量給地方政府綜合使用轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)力，使地方政府有一定的機(jī)動和調(diào)節(jié)余地。目前，在轉(zhuǎn)移支付資金使用過程中，“買醬油的錢不能買醋”，否則就是違規(guī)。但現(xiàn)實(shí)中，撥付到基層的錢，往往項目不少，但每個項目的資金都不多，執(zhí)行過程中都缺錢。因此，建議在下放事權(quán)、財權(quán)的基礎(chǔ)上，提高轉(zhuǎn)移支付預(yù)算年初細(xì)化到地區(qū)的比例，使其能夠納入地方統(tǒng)一預(yù)算，并給地方更多對資金的調(diào)節(jié)使用權(quán)力。
再次，要加大政府債務(wù)法治化管理力度。在預(yù)算法修正后，有的地方政府開始通過“黑箱”操作方式舉債，從而繞開公眾和人大監(jiān)督。 這其中，最常用的就是不規(guī)范的PPP（公私合營）模式。規(guī)范的PPP模式，在社會資本和政府資本的結(jié)合方面，確實(shí)起到了非常重要的作用，解決了基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板問題。但是，如果通過非規(guī)范的PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等異化模式變相舉債，則容易引發(fā)嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。因此，必需通過制定專門的法律，對政府債務(wù)的舉借、方式、使用、歸還、管理等作出詳細(xì)規(guī)定，嚴(yán)防變相舉債行為發(fā)生，從而使政府舉債沒有任何旁門左道。
