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2025年03月14日
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“市民下鄉(xiāng)”這個(gè)目標(biāo)，在當(dāng)下的法律和制度環(huán)境下幾乎是不可能辦到的事。但是長(zhǎng)沙縣卻在現(xiàn)有法律框架之下經(jīng)過(guò)一系列環(huán)環(huán)相扣的工作，最后將其變成合法的現(xiàn)實(shí)：第一，市民下鄉(xiāng)要有處安身，這就要給每個(gè)下鄉(xiāng)市民的家庭安排一塊宅基地，而宅基地是農(nóng)民特有的權(quán)益，因此要?jiǎng)?chuàng)造條件讓有意向下鄉(xiāng)的市民取得農(nóng)民身份；第二，“新村民”的戶口要落在具體的行政村，這就需要征得村民自治組織的同意，這片土地上原住的農(nóng)戶如要拆遷也就需要補(bǔ)償安置；第三，新增的這塊農(nóng)村建設(shè)用地，其用地指標(biāo)從哪里來(lái)? 要通過(guò)另外的地方復(fù)墾來(lái)“占補(bǔ)平衡”；第四，宅基地只有集中連片才可能修建水電路基礎(chǔ)設(shè)施，這就需要向使用宅基地的“新村民”收取相應(yīng)費(fèi)用，交由專門(mén)的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)；第五，“新村民”進(jìn)入具體的行政村，按鄉(xiāng)村組織制度要組成村民小組，但除了宅基地之外，不應(yīng)享受村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他權(quán)益，這一點(diǎn)必須以法律認(rèn)可的方式厘清；第六，既然是試驗(yàn)，就要做好失敗的準(zhǔn)備。試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)需要參與者共擔(dān)，對(duì)于因政策掌握中的變數(shù)和執(zhí)法裁量的不確定性，需要地方政府與下鄉(xiāng)市民雙方都做好對(duì)“不可抗力”的應(yīng)對(duì)預(yù)案，并以契約方式明確下來(lái)等。不管做這件事會(huì)遇到多少困難和麻煩，長(zhǎng)沙縣委、縣政府看準(zhǔn)了市民下鄉(xiāng)是中國(guó)城鎮(zhèn)化中必須要邁出的一步，必須有人先行試驗(yàn)才知道這個(gè)過(guò)程會(huì)遇到什么問(wèn)題。而且他們經(jīng)過(guò)充分的調(diào)研認(rèn)準(zhǔn)了一條：如今城市居民只要是社保醫(yī)保已經(jīng)到位的前提下，擇業(yè)自主、就業(yè)自由，戶口的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”已經(jīng)不會(huì)對(duì)工作生活構(gòu)成實(shí)際影響。這個(gè)項(xiàng)目一經(jīng)提出，就會(huì)有人來(lái)“吃螃蟹”。
2009年7月18日，長(zhǎng)沙縣委、縣政府下發(fā)文件《關(guān)于鼓勵(lì)板倉(cāng)小鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出為進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸收城市資本與民間資本向板倉(cāng)小鎮(zhèn)集聚，把板倉(cāng)小鎮(zhèn)作為長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)先行先試的試驗(yàn)區(qū)，將其打造為“中部名鎮(zhèn)·紅色板倉(cāng)”和“新農(nóng)村地標(biāo)”。根據(jù)《意見(jiàn)》，板倉(cāng)小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)被確定為全縣推行放寬城鄉(xiāng)落戶政策的試點(diǎn)區(qū)域，有條件的城鎮(zhèn)居民可來(lái)此遷戶定居。凡遷戶定居者，經(jīng)批準(zhǔn)可享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觯瑫r(shí)需繳納一定的公共設(shè)施配套費(fèi)。此外，在板倉(cāng)小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資超過(guò)1000萬(wàn)元的項(xiàng)目法人也可遷戶定居，享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觥?/p>
城鎮(zhèn)居民落戶鄉(xiāng)村并非全無(wú)政策支撐。早在2008年11月23日，長(zhǎng)沙市公安局就曾下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步放寬城鄉(xiāng)落戶政策的通知》，提出進(jìn)一步放寬長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)落戶政策，使非農(nóng)戶口公民可通過(guò)未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落戶農(nóng)村。當(dāng)然，親屬投靠方式涉及人群的范圍有限，難以在人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)互動(dòng)上為鄉(xiāng)村帶來(lái)實(shí)質(zhì)性改變。但這畢竟把市民下鄉(xiāng)的戶籍桎梏拉開(kāi)一絲縫隙。那么，是否可以在長(zhǎng)沙市公安局所發(fā)《通知》基礎(chǔ)上再邁一步? 這一步的跨度該如何掌握?
2010年6月10日，縣里在城鄉(xiāng)一體化工作調(diào)研會(huì)議上將鼓勵(lì)市民來(lái)長(zhǎng)沙縣遷戶定居具體化，為了使這項(xiàng)具有牽一發(fā)動(dòng)全身的試驗(yàn)高度可控，縣里決定限制總量，在特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)封閉運(yùn)行：“允許金井鎮(zhèn)和開(kāi)慧鎮(zhèn)各試點(diǎn)100戶。”于是，由長(zhǎng)沙縣公安局牽頭，國(guó)土局、開(kāi)慧鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)共同研究制定出具體的城市居民下鄉(xiāng)居住的實(shí)施細(xì)則。
1.市民下鄉(xiāng)居住點(diǎn)的選址、規(guī)劃及管理
縣委縣政府作為決策者提出思路，鎮(zhèn)里作為執(zhí)行者開(kāi)始實(shí)施。板倉(cāng)小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試驗(yàn)點(diǎn)的直接執(zhí)行方、推動(dòng)者，便是開(kāi)慧鎮(zhèn)城建投資有限公司。開(kāi)慧鎮(zhèn)城建投資有限公司成立于2010年3月，是經(jīng)長(zhǎng)沙縣人民政府批準(zhǔn)、開(kāi)慧鎮(zhèn)政府全資投入的企業(yè)，主要工作任務(wù)有二：第一，籌集建設(shè)資金；第二，承擔(dān)整個(gè)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)政府投資項(xiàng)目的實(shí)施和管理——板倉(cāng)小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)居住試點(diǎn)便是其全力推進(jìn)、重點(diǎn)運(yùn)作的項(xiàng)目。
2010年9月，板倉(cāng)小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。開(kāi)慧鎮(zhèn)城建投資有限公司公布規(guī)劃設(shè)想后，由下轄各村自愿申報(bào)、推薦合適的試驗(yàn)點(diǎn)，開(kāi)慧村、葛家山村等行政村認(rèn)識(shí)到這個(gè)項(xiàng)目潛在的價(jià)值，都積極推薦了本村的地塊。城建投經(jīng)多方比較，本著交通相對(duì)便利、環(huán)境較好、住戶較少、不占用基本農(nóng)田等原則，選定了跨開(kāi)慧村段老組、段沖組、蛇咀組三組的一個(gè)地塊，面積約314畝。
這塊土地大部分是林地，還有少量的一般農(nóng)田，里面居住著9戶人家。鎮(zhèn)政府根據(jù)項(xiàng)目要求，將這些土地調(diào)整為集體建設(shè)用地，所占農(nóng)田及林地秉持占補(bǔ)平衡的原則在他處補(bǔ)充。9戶農(nóng)民的宅基地則依據(jù)正常征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予劃地安置，按照農(nóng)戶自身意愿，其中4戶安置在本組的土地上，其余5戶安置到了葛家山村的農(nóng)民集中居住點(diǎn)。通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)，這塊土地被劃分成94個(gè)地塊。地塊大小不一，大的有3畝多，小的1畝多；形狀也并非四四方方的格子，而是依地勢(shì)而定。
開(kāi)慧鎮(zhèn)城建投不僅統(tǒng)一規(guī)劃地塊、統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而且統(tǒng)一處理規(guī)劃區(qū)內(nèi)的污水垃圾：污水管網(wǎng)早已提前建好，管道通到每家每戶，將下鄉(xiāng)市民的污水全部納入管網(wǎng)中，集中排放到開(kāi)慧鎮(zhèn)污水處理廠；垃圾也是集中處理，開(kāi)慧鎮(zhèn)以服務(wù)外包方式同環(huán)保合作社合作，統(tǒng)一收集全鎮(zhèn)垃圾。
在規(guī)劃階段，開(kāi)慧鎮(zhèn)就已開(kāi)始設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)市民的社區(qū)管理形式。小區(qū)業(yè)主委員會(huì)尚未成立，城建投已選聘好前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)以小區(qū)管理的形式介入前期物業(yè)管理，等業(yè)主全部入住、業(yè)主委員會(huì)成立后，將引進(jìn)正式物業(yè)，同時(shí)收取一定數(shù)額的物業(yè)費(fèi)。至于請(qǐng)哪一家物業(yè)公司、如何請(qǐng)，將由業(yè)主委員會(huì)決定。
2.建房：“統(tǒng)一規(guī)劃，自己建設(shè)”
市民通過(guò)親戚朋友、宣傳網(wǎng)站等途徑得知項(xiàng)目信息，有興趣的就會(huì)前來(lái)看地、選地，并到城建投招商辦了解用地的區(qū)域布置等基本情況、咨詢價(jià)格。招商辦已將規(guī)劃提前做好，市民需要支付的費(fèi)用從10多萬(wàn)元到30多萬(wàn)元不等。市民選地根據(jù)報(bào)名順序排序，先報(bào)名者先選擇。需要注意的是，下鄉(xiāng)市民繳納的費(fèi)用并不是買(mǎi)賣(mài)地塊的費(fèi)用，而是為附著在地塊上的基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等）付費(fèi)，即基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；地塊不改變權(quán)屬和用途，是農(nóng)村集體建設(shè)用地提供給已遷轉(zhuǎn)戶口的下鄉(xiāng)市民做宅基地，由縣國(guó)土局頒發(fā)農(nóng)村村民建房用地許可證。
市民對(duì)此確認(rèn)并付費(fèi)后，會(huì)拿到一張《板倉(cāng)小鎮(zhèn)遷農(nóng)戶口呈批表》，經(jīng)公安局審批后將戶口遷至開(kāi)慧村。對(duì)于戶口遷轉(zhuǎn)，長(zhǎng)沙縣也設(shè)置了限制條件：所有的公職人員（公務(wù)員、事業(yè)單位人員）不允許遷轉(zhuǎn)；未成年人和65歲以上的老年人也都不可以遷轉(zhuǎn)。
戶口遷轉(zhuǎn)完畢就拿到了建房資格，房屋由開(kāi)慧鎮(zhèn)城建投“統(tǒng)一規(guī)劃，自己建設(shè)”。“統(tǒng)一規(guī)劃”，即城建投對(duì)建筑的面積、層高做出統(tǒng)一限定，以保證區(qū)域整體的協(xié)調(diào)性，根據(jù)規(guī)定，建筑高度不應(yīng)超過(guò)12米，層數(shù)不應(yīng)超過(guò)3層，占地面積不應(yīng)超過(guò)170平方米；“自己建設(shè)”，即設(shè)計(jì)風(fēng)格無(wú)明確限制，由市民自行設(shè)計(jì)建筑圖紙，提供給城建投工程部，經(jīng)審核通過(guò)后便可自行開(kāi)建。
由于采取“統(tǒng)規(guī)自建”的項(xiàng)目建設(shè)方式，所以項(xiàng)目推進(jìn)程度全看市民意愿及資金情況。如今，94個(gè)地塊已全部有主，其中有10多戶居民已建成入住、30多戶宅院在建。
3.選擇：下鄉(xiāng)市民的潛在價(jià)值
“昔孟母，擇鄰處。”選擇遷戶的市民就是選擇未來(lái)與誰(shuí)為鄰——這是開(kāi)慧鎮(zhèn)政府的考慮。在項(xiàng)目建設(shè)中，城建投收取的配套費(fèi)僅僅是打平規(guī)劃建設(shè)投資，政府更關(guān)心的是下鄉(xiāng)市民背后的專業(yè)、知識(shí)、人脈等社會(huì)資源。在項(xiàng)目初期設(shè)定板倉(cāng)小鎮(zhèn)的吸引人群時(shí)，政府的期待受眾便是城市高端人才。建房群體中文藝界、傳媒界人士相對(duì)較多，主要來(lái)自湖南廣電集團(tuán)、湖南電影制片廠兩個(gè)系統(tǒng)——這是開(kāi)慧鎮(zhèn)政府對(duì)下鄉(xiāng)市民主動(dòng)選擇的結(jié)果。
開(kāi)慧鎮(zhèn)之所以更愿意引進(jìn)文藝界、傳媒界人士，與該鎮(zhèn)發(fā)展定位是有關(guān)聯(lián)的：開(kāi)慧要走的并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)發(fā)展之路，其大力推進(jìn)的是鄉(xiāng)村旅游、文化教育等產(chǎn)業(yè)。“板倉(cāng)小鎮(zhèn)”就是長(zhǎng)沙縣在開(kāi)慧鎮(zhèn)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃面積19.2平方公里的項(xiàng)目就是以田園文化理念為指導(dǎo)，具有湖湘文化特色、現(xiàn)代化農(nóng)村氣息、生態(tài)和環(huán)保相融、與縣城星沙和長(zhǎng)沙經(jīng)開(kāi)區(qū)互動(dòng)的衛(wèi)星鎮(zhèn)，成為集商、旅、文化于一體的“田園城市”。“通過(guò)‘板倉(cāng)小鎮(zhèn)’的建設(shè)，打通農(nóng)民進(jìn)城和市民下鄉(xiāng)的通道，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向交流、資源共享。”作為板倉(cāng)小鎮(zhèn)的重要組成部分，鎮(zhèn)里希望市民下鄉(xiāng)的平臺(tái)吸引更多相關(guān)人才，利用人才背后的社會(huì)資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大宣傳。不負(fù)所望的是，來(lái)自文藝界、傳媒界的下鄉(xiāng)市民的確為當(dāng)?shù)貛?lái)了更多機(jī)遇：
產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量的招商引資，下鄉(xiāng)市民常介紹投資方與開(kāi)慧鎮(zhèn)洽談。比如，由湖南廣電集團(tuán)投資的湖南衛(wèi)視后勤影視基地已經(jīng)談成、在建了，該項(xiàng)目占地500畝，總投資3億元，北至開(kāi)明水庫(kù)大堤、南抵毛家坳小學(xué)公路邊沿，建成后將極大地推動(dòng)開(kāi)慧鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該影視基地入駐開(kāi)慧，正是由下鄉(xiāng)市民促成的：為找到合適的影視基地建設(shè)點(diǎn)，項(xiàng)目工作人員考察了湖南省的很多地方，板倉(cāng)有下鄉(xiāng)市民在廣電集團(tuán)擔(dān)任高管，于是向相關(guān)人員推薦了開(kāi)慧，列舉出了這里的優(yōu)勢(shì)條件，基地項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)該地進(jìn)行考察了解、多方權(quán)衡后，最終敲定了開(kāi)慧——在這個(gè)過(guò)程中，下鄉(xiāng)市民起到了很好的牽線搭橋作用。
板倉(cāng)小鎮(zhèn)實(shí)景
通過(guò)市民下鄉(xiāng)項(xiàng)目與媒體建立良好關(guān)系也有利于開(kāi)慧鎮(zhèn)的對(duì)外推廣、宣傳。媒體關(guān)系的建立，使板倉(cāng)更易出現(xiàn)在活動(dòng)、新聞報(bào)道中。有些媒體甚至?xí)诨顒?dòng)中直接介紹：到開(kāi)慧鎮(zhèn)去看一看，那里做得很不錯(cuò)。由于開(kāi)慧鎮(zhèn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)成績(jī)較突出，所以媒體做節(jié)目、出外景時(shí)便很容易想到這里，這是其他地方難以擁有的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)電視播出、報(bào)紙宣傳，開(kāi)慧鎮(zhèn)更易獲得發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)所需的知名度——這也是下鄉(xiāng)市民的潛在價(jià)值之一。
板倉(cāng)小鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)劃建設(shè)的住宅
