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2025年03月13日
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關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見
發改基礎〔2017〕1173號
各省、自治區、直轄市發展改革委、住房城鄉建設廳（建委）、交通運輸廳（委），各地區鐵路監管局，各鐵路局：
市域（郊）鐵路是城市中心城區聯接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統，提供城市公共交通服務，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域（郊）鐵路發展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環境，優化城鎮空間布局，促進新型城鎮化建設，具有重要作用。當前，市域（郊）鐵路發展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發展理念和體制機制等方面問題較為突出。為貫徹中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）、“十三五”規劃《綱要》和《城鎮化地區綜合交通網規劃》的要求，有序推進市域（郊）鐵路發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力推進交通供給側結構性改革，堅持以人民為中心的發展思想，落實公交優先發展戰略要求，總結國內外先進經驗和有效做法，以體制機制創新為動力，以示范項目為抓手，強化規劃銜接，推進既有鐵路挖潛擴能改造，視需要有序規劃新線，著力擴大市域（郊）鐵路公交化運營服務的有效供給，鼓勵發展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統，完善城市綜合交通運輸體系，更好地適應都市圈和城市群發展新要求。
（二）基本原則
改革創新、引領發展。堅持創新引領，加大改革力度，激發市場活力，破解體制機制阻礙。著重在發展理念、建設方式、運管模式、合作機制、投融資體制、標準體系、發展政策等方面探索新路徑、實施新舉措、取得新突破。
因地制宜、統籌規劃。結合城市發展實際，盤活存量資產，做好市域（郊）鐵路整體布局規劃，符合城市群規劃和城市總體規劃要求，著力加強與相關規劃的統籌銜接，因地制宜、分類推進項目實施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。
資源共享、互利共贏。建立公平、公正、開放的發展環境，堅持政府引導、企業運作，強化政策支持保障，充分調動企業和社會資本投入的積極性，發揮各方優勢，推進項目共建、線路和站場等資源共享，使企業有回報、群眾有獲得感。
先行先試、復制推廣。在重點城市選擇一批重點項目實施市域（郊）鐵路發展示范工程，明確示范工程內容，系統總結實踐經驗，發揮典型示范作用，以點帶面，點面結合，以期形成可推廣、可借鑒、可復制的發展模式。
（三）發展目標。至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經濟發達地區的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線路基本形成，構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈；其余城市群和城鎮化地區具備條件的城市啟動市域（郊）鐵路規劃建設工作。
二、加強規劃指導
（四）科學編制規劃。擬發展市域（郊）鐵路的城市，城市政府應會同有關方面深入研究市域運輸需求、路網布局、規劃銜接等問題，單獨編制市域（郊）鐵路發展規劃或統籌納入相關規劃。規劃范圍原則上應為城市所轄市域，可統籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區域。利用或改造既有線路的，應充分征求鐵路企業意見。確需規劃新建線路的，應符合城市總體規劃要求，與鐵路網規劃、綜合交通運輸體系規劃等相關規劃做好銜接，并充分考慮綜合開發需求，形成布局合理的規劃方案。通過規劃的編制，摸清有效需求，建立項目儲備庫，明確建設重點，積極有序推進建設。
（五）健全審核體系。建立健全有利于市域（郊）鐵路發展的規劃項目管理機制。利用既有鐵路發展市域（郊）鐵路的規劃由省級政府會同鐵路總公司統籌研究確定，改擴建項目審批按照現行規定實施；新建市域（郊）鐵路的規劃應按照項目功能定位、標準制式等納入相關線網及建設規劃，并在規劃方案、建設規模、標準制式等方面與國家有關部門做好銜接，按現行規劃管理相關規定報批。市域（郊）鐵路新建項目由省級政府審批，批復文件抄送國家發展改革委、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局等相關部門。
三、統籌有序發展
（六）優先利用既有資源。城市政府會同鐵路企業，結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整，優先考慮利用既有資源開行市域列車。要加強既有資源合理利用可行性分析論證，結合城市規劃建設、鐵路現代物流轉型發展需要等，深化城市內部相關鐵路運輸能力利用研究，鼓勵具備條件城市的內部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運輸能力。通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，擴大鐵路服務城市交通的供給能力。通過政府購買服務方式，鼓勵有條件的城市研究開行市域（郊）列車。
（七）有序推進新建線路。在充分利用既有鐵路的基礎上，有序新建部分線路，優化完善市域（郊）鐵路網絡。要根據市域（郊）鐵路的需求特征、服務對象、服務范圍等，合理把握其功能定位，因地制宜選擇標準制式、建設方案和運營模式。線路要串聯5萬人及以上的城鎮組團和旅游景點并設站，車站按照功能適應、設施簡易、安全便捷的原則盡量設置于城鎮中心，增強交通引導和提高客流聚集。設計速度宜為100~160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設方式，優先采用地面或高架，集約利用通道資源和節省工程投資。深化項目前期工作，加強技術方案比選，增強方案的可實施性。
（八）加強各種方式銜接。統籌多層次軌道交通系統協調發展，科學把握市域（郊）鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工，加強各種交通運輸方式及不同層次軌道交通系統的高效銜接，提高城市交通組合效率。按照零距離換乘和一體化運營要求，實現基礎設施和運營服務方面的資源共享、互聯互通。優化調整城市公共交通系統運行線路和運營時間，同步配套建設停車場、電動汽車充電基礎設施、步行和自行車服務設施，做好公共交通接駁。
（九）提升運營服務水平。市域（郊）鐵路原則上應采用公交化運營模式。利用既有鐵路開行市域（郊）列車的，鐵路企業要加強運輸組織協調、優化客運組織，采取增加既有列車停站、增加在重要客流集散地的停站頻率、在通勤高峰時段開行通勤列車等措施，提供符合群眾出行規律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）鐵路運輸服務。新建市域（郊）鐵路線路要嚴格落實城市公交化服務的各項要求，為群眾切實提供全程安全、便捷、貼心的運輸服務。要依托“互聯網+市域（郊）鐵路”，提升新建和既有線路的信息化、智能化服務水平，實現信息實時在線共享。城市政府有關部門要完善運營服務激勵機制，加強服務標準化建設，提升服務質量。
（十）鼓勵多種運管模式。各地根據實際情況，合理選擇市域（郊）鐵路運營管理模式。政府與鐵路企業之間要創新合作方式，可以通過政府購買服務等方式，實現互利共贏，最大限度調動各方面的積極性、主動性。鼓勵運營主體多元化，拓寬機構選擇空間，支持鐵路企業、城市軌道交通運營企業等具有相關經驗的運營主體參與市域（郊）鐵路建設和運營。鼓勵有條件的城市或項目探索網運分離等模式，通過租用線路和設備提供服務。對線路使用、車站服務、委托運輸等社會化服務項目，實現服務內容和收費標準公開透明。
（十一）完善運營補償機制。城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統，充分體現公共服務屬性，綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業運營成本、市場供求狀況等因素，完善票價政策，合理確定票價水平并建立動態調整機制。結合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據服務質量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。對市域（郊）鐵路實行低票價、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業在技術改造、經營冷僻線路等方面投入，各城市在加強成本規制的基礎上，可給予相應補貼補償。初期可通過加大補貼力度引導和支持市域（郊）鐵路順利開行，后期要根據綜合開發收益給予適當運營補貼支持，或通過政府購買服務等方式，實現可持續運營。
四、創新投融資模式
（十二）拓展投融資渠道。建立政府投入、各類金融機構和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強政策引導，政府在安排資金時加大對市域（郊）鐵路的支持力度。完善激勵機制，鼓勵社會資本全面參與市域（郊）鐵路投資、建設、運營、管理等各個環節。充分發揮市域（郊）鐵路具備穩定現金流的優勢，拓展資金來源，探索吸引保險資金、企業年金等長期資本參與市域（郊）鐵路發展。積極支持通過企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司研發適合市域（郊）鐵路特點的金融產品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務。
（十三）發揮綜合開發效能。樹立TOD開發理念，按照《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發[2014]37號）的相關政策，發揮市域（郊）鐵路對新型城鎮化的支撐服務作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務功能，提高城市綜合承載能力；依托市域（郊）鐵路通道推進城市新區和外圍城鎮組團建設，引導人口布局，不斷優化城市空間。支持通過既有鐵路站場土地綜合開發，盤活利用既有鐵路設施，規范推進新建市域（郊）鐵路站場土地綜合開發。鼓勵市域（郊）鐵路相關企業通過物業開發、物業租賃和管理、車站和車輛商業開發等形式，構建綜合開發溢價回收機制，支持市域（郊）鐵路發展。
五、強化保障措施
（十四）完善發展制度體系。完善市域（郊）鐵路發展相關政策法規，建立健全項目建設運營監管機制，確保市域（郊）鐵路發展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有鐵路開行市域（郊）鐵路列車的，鐵路企業應商地方政府研究出臺運營方案和相關措施，強化企業運輸安全主體責任，合理劃分與地方政府各方權責，確保群眾全程安全便捷出行。新建市域（郊）鐵路的，鐵路企業要規范和簡化新建線路與既有鐵路的接軌手續；各級政府部門要發揮主體責任，深入推進簡政放權，優化審批流程，提高審批效率，加快規劃和項目審批；城市政府要加強人才培養建設，完善監管體制機制，強化對新建市域（郊）鐵路的事中事后監管，確保項目建設和運營安全。
（十五）健全技術標準體系。鼓勵多種制式，支持技術創新，推進新型裝備研發及產業化。鼓勵支持地方和企業推進技術與管理創新，建立健全符合我國國情的市域（郊）鐵路技術標準體系。結合“中國制造2025”，進一步推進市域（郊）鐵路裝備制造業發展，鼓勵軌道交通裝備企業加大列車研發力度，在現有城市軌道交通裝備基礎上，突破關鍵零部件及綠色智能化集成技術，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立整裝的產業體系，打造具有國際競爭力的市域（郊）鐵路裝備產業鏈。
（十六）選擇重點推進項目。近期推出一批示范項目，并適時拓展示范項目范圍，在示范內容、實施方案、工作安排等方面進行差別化探索。城市政府有關部門、鐵路企業和社會資本要在鐵路資源評估、配套設施改造、合作模式、收益分配等方面加強合作，實現互利共贏，形成一批可復制、可推廣的經驗。
（十七）加強實施過程監管。充分發揮中央、地方、企業各方積極性，共同努力推進市域（郊）鐵路發展。創新方式，實現對市域（郊）鐵路發展的有效監管，營造和維護公平有序的市場環境。國家加強跟蹤指導，及時總結評估實施情況，協調解決有關問題。規劃和項目實施應嚴格按照國家有關審批程序辦理，不得利用市域（郊）鐵路名義變相建設地鐵、單軌。國家發展改革委將會同有關部門加強檢查和稽察，對違規行為進行嚴肅處理。
國家發展改革委
住房城鄉建設部
交 通 運 輸 部
國 家 鐵 路 局
中國鐵路總公司
2017年6月20日
