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2025年03月13日
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遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律的關鍵，在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化，才能提高發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。
以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是黨的十八大以來黨中央提出的一個城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略新理念。這一新理念是在總結和反思國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗與存在問題的基礎上形成的，既具有高屋建瓴的理論高度，更適應我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的現(xiàn)實國情。堅持目標導向與問題導向相結合，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的重要一環(huán)。
實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是歷史必然
世界各國的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的結果，也是現(xiàn)代化的必由之路。從城鎮(zhèn)化率與人均國民總收入的關系進行國際比較，我們可以清晰地看到，城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關，互為因果。根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，被世界銀行劃分在低收入組的國家(人均國民總收入低于1035美元)城鎮(zhèn)化率平均為31%，中等偏下收入國家(人均國民總收入在1035—4086美元之間)城鎮(zhèn)化率平均為39%，中等偏上收入國家(人均國民總收入在4086—12616美元之間)城鎮(zhèn)化率平均為64%，而高收入國家(人均國民總收入高于12616美元)平均城鎮(zhèn)化率則高達81%。可見，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高是經(jīng)濟社會發(fā)展的結果，具有歷史必然性。同時，由于從較低收入水平向更高收入水平跨越是經(jīng)濟長期增長的結果，城鎮(zhèn)化也必然是一個長期的歷史過程。
然而，從國際經(jīng)驗還可以看到，不僅世界各國城鎮(zhèn)化的推進節(jié)奏參差不齊，推進方式千差萬別，城鎮(zhèn)化帶來的結果也并非全是正面的，甚至出現(xiàn)普遍性的痼疾——“城市病”。“城市病”不僅在發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷史上屢見不鮮，如今更廣泛存在于發(fā)展中國家的現(xiàn)實中。在很多發(fā)展中國家存在的城市貧民窟現(xiàn)象，就是這種負面結果的一個縮影。這種病態(tài)無法使城鎮(zhèn)化惠及民生。
因此，推進健康的城鎮(zhèn)化，要在更深層次上認識城鎮(zhèn)化的規(guī)律以及城鎮(zhèn)化與其他經(jīng)濟社會發(fā)展領域的關系。城鎮(zhèn)化不是一個孤立的、可以單兵獨進的事件，而是一連串經(jīng)濟社會發(fā)展的過程和結果，需要依托一系列經(jīng)濟和社會條件，包括農(nóng)業(yè)機械化和勞動生產(chǎn)率水平、工業(yè)化的進程和方式等等。只有從每個國家的特殊國情出發(fā)，因時因地制宜，城鎮(zhèn)化才能健康、扎實地予以推進。
新型城鎮(zhèn)化“新”在以人為核心
計劃經(jīng)濟時期，我國城鎮(zhèn)化處于停滯狀態(tài)，顯著落后于世界平均水平。改革開放后，我國不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟高速增長的奇跡，也實現(xiàn)了世界上最快的城鎮(zhèn)化速度。1978—2015年期間，我國城鎮(zhèn)化率提高速度年平均高達3.1%，遠高于1.0%的世界平均水平。2015年，我國城鎮(zhèn)化率達到56%，已經(jīng)超過54%的世界平均水平。這與我國目前所處的發(fā)展階段(2015年人均GDP達到7800美元)相符。
遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律的關鍵，在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化，才能提高發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央形成了一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是其中重要的組成部分。那么，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略究竟“新”在哪里？
第一，它是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。習近平同志指出：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)。”城鎮(zhèn)化就是這樣一個關乎我國經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此，新型城鎮(zhèn)化更加強調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。一句話，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須是由全體人民共享發(fā)展成果的城鎮(zhèn)化。
第二，它是貫徹落實新發(fā)展理念的具體抓手。推進新型城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和經(jīng)濟發(fā)展方式的一個重要抓手，直接反映創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念是否落到實處。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，要求以新常態(tài)這個經(jīng)濟發(fā)展大邏輯引領經(jīng)濟工作。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，通過目標導向與問題導向的有機結合，遵循規(guī)律發(fā)揮自身功能，有助于解決我國發(fā)展中面臨的緊迫問題。
第三，它是供給側結構性改革的具體領域。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，可以通過深化戶籍制度等領域的改革，推動以基本公共服務均等化為中心內(nèi)容的農(nóng)民工市民化進程：一方面，通過改善生產(chǎn)要素供給的政策環(huán)境，挖掘傳統(tǒng)增長動能的潛力；另一方面，通過優(yōu)化資源配置，提高全要素生產(chǎn)率，贏得經(jīng)濟增長長期可持續(xù)動力。
扎實推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化
在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中落實以人為核心，應該從以下幾個方面著眼、著力。
首先，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。黨的十八大以來，我國基本公共服務供給水平顯著改善，城鄉(xiāng)之間的均等化程度明顯提升。但是，因為二元社會結構長期存在，城鄉(xiāng)之間基本公共服務供給上的差距仍然存在，并且在某種程度上比城鄉(xiāng)之間在收入水平上的差距更大。因此，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。一方面，要繼續(xù)把新增公共資源向農(nóng)村傾斜，提高農(nóng)村居民享受基本公共服務的水平；另一方面，讓進城農(nóng)民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社會保障、義務教育、保障性住房等基本公共服務。
其次，著力提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。通過戶籍制度改革實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是推進基本公共服務均等化的最有效手段和最終體現(xiàn)。目前我國56%的城鎮(zhèn)化率，是按常住人口統(tǒng)計的，包含尚未獲得城鎮(zhèn)戶口及未享受同等基本公共服務的農(nóng)民工群體。為了使城鎮(zhèn)化推進方向和指標真正體現(xiàn)以人為核心，黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，即從2013年的36%提高到2020年的45%。這不啻為新型城鎮(zhèn)化下達了軍令狀，也說明新型城鎮(zhèn)化是一場改革攻堅戰(zhàn)，需要以更大的政治勇氣和智慧加以推進。
再次，著力實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。目前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是“四化同步”中的短板。例如，城鎮(zhèn)化進程及其相伴的勞動力轉(zhuǎn)移，需要與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相適應，而我國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模只有0.6—0.7公頃，僅相當于世界銀行定義的“小土地經(jīng)營者”標準(2公頃)的1/3，不利于機械化和現(xiàn)代科技要素的投入，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的掣肘因素。因此，創(chuàng)造必要的條件推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，補齊“四化同步”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個短板，才能真正實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。
最后，著力增強城市宜居性，提升人民群眾獲得感和幸福感。城鎮(zhèn)化既是一個外延擴大的過程，更是一個內(nèi)涵不斷完善并精細化的過程。目前，我國城市發(fā)展中存在公共服務供給不充分和不均等現(xiàn)象，以及基礎設施不完善、環(huán)境質(zhì)量差和交通擁堵、城市景觀缺乏特色、歷史文化遺產(chǎn)保護不力等現(xiàn)象，并集中反映為城市宜居性差。這對提高城市治理水平、推動城市管理現(xiàn)代化提出了緊迫任務。
