在深化改革中化解半城市化問題
文/余暉（綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)
經(jīng)過30年改革開放，我國城市化水平顯著提高，城市化率從1978年的不足17.92％，提升到2007年的44.90％。據(jù)世界銀行估計(jì)，未來15年內(nèi)中國平均每年約有2000萬農(nóng)民進(jìn)入城市。到2020年左右，中國的城市化率有望達(dá)到60％以上，進(jìn)入城市化中后期。然而，在城市經(jīng)濟(jì)快速增長，人口迅速聚集，城市化發(fā)展取得舉世矚目成就的同時(shí)，與之相伴的矛盾也暴露出來，表明我們?nèi)蕴幱诔鞘谢M(jìn)程中的“半城市化”狀態(tài)。
一、何謂“半城市化”
“半城市化”源自地理學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村地區(qū)向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)變過程中的一種過渡性地域類型。早在20世紀(jì)50年代，戈特曼(Jean Gottmann)在其大都市帶理論中就提到了這種類型獨(dú)特的地區(qū)，他認(rèn)為其特征是“處于城市之間的非城市用地，也并非傳統(tǒng)意義上以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，而是以與城市不同的景觀和產(chǎn)品同城市密切地聯(lián)系在一起，同時(shí)獲得來自于中心城市的各種服務(wù)的所在。”1987年，McGee在研究亞洲發(fā)展中國家的城市化問題時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一類分布在大城市之間的交通走廊地帶，與城市相互作用強(qiáng)烈、勞動(dòng)密集型的工業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長迅速的“半城市地區(qū)”——他借用印尼語將其稱作“Desakota”(desa即鄉(xiāng)村，kota即城鎮(zhèn))。
城市化是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)等方方面面的系統(tǒng)工程，前提是城市或地區(qū)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，在城市定居和工作，政府提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房、教育、社保和醫(yī)療等公共品，城市用地、商業(yè)用地增加，一部分土地的用途發(fā)生轉(zhuǎn)換。
“半城市化”是相對于“城市化”而言的，是一種不徹底的城市化狀態(tài)，這種不徹底不僅僅表現(xiàn)在地區(qū)景觀和空間結(jié)構(gòu)方面，還廣泛存在于城市化進(jìn)程中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，集中體現(xiàn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)構(gòu)成的非農(nóng)化水平已相當(dāng)高，但城市社會(huì)、管理和文化系統(tǒng)相互脫節(jié)，缺乏整合。
二、我國的半城市化現(xiàn)象及成因
我國城市化進(jìn)程中的突出問題表現(xiàn)為工業(yè)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市功能缺位的矛盾，經(jīng)濟(jì)城市化發(fā)展與社會(huì)城市化不足的矛盾。
1、人口的“半城市化”。首先是流動(dòng)人口的身份和待遇問題。目前，中國85％左右的流動(dòng)人口是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力。這些農(nóng)民工雖然長期在城市從事產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，但身份仍是農(nóng)業(yè)戶口，為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)卻不能參與成果分享，在居住、醫(yī)療、社會(huì)保障、子女受教育等方面享受不到與城市居民的同等待遇，他們的生活一半在城市，另一半其實(shí)仍在農(nóng)村。針對北京市農(nóng)民工的一次調(diào)查顯示。農(nóng)民工生病以后，59.3％；的人忍著不花錢看病，另外40.7％花錢看病的人平均支出是885.46元，而其所在單位為其看病的平均支出卻僅有72.3元。不足實(shí)際看病費(fèi)用的1／12。其次表現(xiàn)為城市新居民與社會(huì)的融合問題。大量進(jìn)入城市的農(nóng)民并未真正融入城市生活，這包括部分“城中村”的原村民，他們身份雖已成為城市人口，但長期以來習(xí)慣坐享“出租屋經(jīng)濟(jì)”的收益，缺乏就業(yè)的壓力和動(dòng)力，其依賴土地生存的生活方式并未發(fā)生根本改變。
2、市政功能的“半城市化”。這在城中村尤為突出，城中村內(nèi)的社會(huì)管理與“外部”的城市管理構(gòu)成明顯的“二元結(jié)構(gòu)”。深圳、廣州等地城中村基礎(chǔ)設(shè)施與城市市政配套脫節(jié)，市政水電管網(wǎng)、道路修到村口就打住；城中村建設(shè)達(dá)不到城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，建筑密度通常遠(yuǎn)高出規(guī)范小區(qū)的30％～40％，村內(nèi)道路狹窄，安全隱患大，“臟、亂、差”成為頑疾。深圳等地的“村改居”雖然在行政建制上已經(jīng)成為城市區(qū)域，但在城市規(guī)劃、城市建設(shè)方面離城市化的要求還相距甚遠(yuǎn)。
3、社會(huì)公共服務(wù)的“半城市化”。按戶籍人口規(guī)模決定的行政管理體系和社會(huì)公共服務(wù)體系，因事權(quán)、財(cái)權(quán)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，而無法滿足吸納了大量外來人口的城市實(shí)際需求，這在本外地人口倒掛的地方尤顯突出。以東莞為例，其所屬的長安鎮(zhèn)總?cè)丝?4萬人，其中外來人口占92.32％，GDP133.7億元，均超過三亞市，顯示其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人口規(guī)模已達(dá)到甚至超過了內(nèi)地的中小城市，但仍采用農(nóng)村型小城鎮(zhèn)管理體制，所配置的教育、治安、醫(yī)療、環(huán)保等各種社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施均極為短缺。各鎮(zhèn)區(qū)通常不得不各自為政進(jìn)行配套，這樣不僅導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，又通常達(dá)不到公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。
筆者曾對珠三角新興城區(qū)的“競爭力”與“和諧度”進(jìn)行研究，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市功能、社會(huì)和諧三方面，選取若干指標(biāo)來度量新興城區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r。發(fā)現(xiàn)某些城區(qū)各方面的發(fā)展不均衡，雖然經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已具有較強(qiáng)的競爭力，就業(yè)的非農(nóng)化程度很高，但在城市功能或是社會(huì)和諧方面卻相對落后。如佛山的南海區(qū)在珠三角22個(gè)新興城區(qū)里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)名列第六，而體現(xiàn)公共福利、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安水平的社會(huì)和諧指數(shù)僅列第十八；東莞的石碣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)名列第四，而城市設(shè)施指數(shù)僅名列第十五(參見表1)。這反映出我們不少城區(qū)并不具備與其經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)人口規(guī)模相匹配的城市公共服務(wù)和配套能力，呈現(xiàn)半城市化特征。
導(dǎo)致我國半城市化問題的原因是多樣的，其深層次原因是多項(xiàng)政策和制度復(fù)合作用的結(jié)果。
一是城鄉(xiāng)二元管理體制的制約。人口的二元身份、二元待遇，導(dǎo)致流動(dòng)人口與戶籍居民即便生活在同一城市區(qū)域中，也形成相對隔離的兩個(gè)群體，在經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)交往上形成兩個(gè)互不相同的社會(huì)形態(tài)，造成心理與文化上的隔離。在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理被人為割裂開來，政府通常將農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套、規(guī)劃和管理責(zé)任推卸給鄉(xiāng)村，形成了城鄉(xiāng)公共設(shè)施和服務(wù)水平的落差。
二是行政區(qū)劃和行政管理制度的制約。我國現(xiàn)行的地級(jí)市設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)仍沿用國發(fā)(1993)38號(hào)文件，主要以戶籍人口規(guī)模作為標(biāo)準(zhǔn)，這種設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)與目前中國經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)大量吸引外來產(chǎn)業(yè)人口的現(xiàn)實(shí)不符。現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和城市管理職能，都不利于城市根據(jù)有效管理人口的實(shí)際情況來制定相應(yīng)的城市財(cái)政投入、建設(shè)、各項(xiàng)職能管理的規(guī)劃和政策。
三、應(yīng)對半城市化現(xiàn)象的國際經(jīng)驗(yàn)
“半城市化”是世界各國在工業(yè)化、城市化過程中的普遍現(xiàn)象，主要是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地形態(tài)轉(zhuǎn)變等因素的驅(qū)動(dòng)下，大量流向城市的農(nóng)民和國際移民，受勞動(dòng)技 能、知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化差異的影響，工作條件和待遇較低，在生活方式和習(xí)慣上不能馬上融入或適應(yīng)城市社會(huì)。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等發(fā)展中國家“巨型”城市里的貧民窟便是典型。為此許多國家都先后出臺(tái)政策解決叫“城市化”引起的問題。
日本實(shí)行流動(dòng)人口登記制度，以保證移民享有基本的公共服務(wù)和社會(huì)保障。跨越市區(qū)町村界限的人口，在遷動(dòng)14天之內(nèi)須向遷入地政府有關(guān)部門登記，各地政府根據(jù)記錄，制定人口流動(dòng)管理和服務(wù)計(jì)劃，包括提供兒童的義務(wù)教育、對貧困家庭的食物補(bǔ)貼、國家提供的醫(yī)療服務(wù)，并根據(jù)居住的年限，分別提供短期性和長期性社會(huì)福利保障等。
在韓國，政府制定了一系列政策來加強(qiáng)城市人居環(huán)境建設(shè)和提高城市吸納人口的能力。在新城市建設(shè)中，韓國注意發(fā)揮地理優(yōu)勢，按照現(xiàn)代化、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，城內(nèi)商店、學(xué)校、醫(yī)院等生活服務(wù)設(shè)施布局合理、服務(wù)方便，同時(shí)加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，減免新城市稅負(fù)，營造舒適、衛(wèi)生的城市生活環(huán)境，興建價(jià)格低廉的公寓住宅，目的就是確保新城市真正具有吸納能力。
巴西實(shí)施土地改革和家庭農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃，解決工業(yè)化、城市化過程中的貧困化問題。20世紀(jì)90年代以后，巴西政府重新審視城市化發(fā)展思路，旨在高城市化率基礎(chǔ)上反哺農(nóng)村，出臺(tái)了一系列政策，重點(diǎn)解決貧困問題，盡量把農(nóng)民穩(wěn)定在土地上，防止農(nóng)村人口向大城市的過度流動(dòng)。1995～2000年，巴西政府通過沒收非法土地、收購?fù)恋亍㈤_墾新地等措施，向無地農(nóng)民提供了1894萬公頃土地和103億雷亞爾的貸款，安置了48.2萬農(nóng)戶。
相對于其它一些國家，中國的半城市化現(xiàn)象更為突出和復(fù)雜，除受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、用地形態(tài)、社會(huì)生活方式的變化等因素影響外，中國的“半城市化”受政策及體制因素的影響更大。目前，中國已進(jìn)入城市化率40％～60％的城市化峰速發(fā)展階段，處于城市化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，如不正視“半城市化”產(chǎn)生的種種負(fù)面影響，將不可避免地危及社會(huì)的和諧，阻礙城市化的延續(xù)。因此，我們有必要借鑒各國的經(jīng)驗(yàn)，盡早改革和制訂相關(guān)政策，防止步入“半城市化陷阱”。
四、防范“半城市化陷阱”的政策建議
化解半城市化問題的關(guān)鍵是解除管理體制的束縛。要沖破現(xiàn)有管理體制下形成的地方利益、群體利益等重重阻礙，深化城鄉(xiāng)二元戶籍管理體制、二元土地管理體制、城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、城市管理體制等配套的制度改革，使之適應(yīng)中國城市化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。為此，筆者建議：
1、把流動(dòng)人口管理政策納入全國城市發(fā)展戰(zhàn)略。借鑒國際組織提倡的發(fā)展中國家流動(dòng)人口管理經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)高度重視農(nóng)村人口向城市遷移的積極作用。要充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村人口向城市遷移是發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中的一個(gè)長期特征，必須將流動(dòng)人口管理政策納入到整個(gè)國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略中去。需要對農(nóng)村人口向城市遷移的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，需要遷出地區(qū)和遷入地區(qū)達(dá)成適當(dāng)?shù)膮f(xié)議，也需要民間組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和媒體的共同參與。同時(shí)，要收集和完善農(nóng)村人口向城市遷移的相關(guān)數(shù)據(jù)，積極利用各類平臺(tái)向外來勞工提供有關(guān)城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)情況的信息，包括獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的信息等。
2、全面推行“居住證”制度。按照傳統(tǒng)的思路，逐步增加戶籍人口比重、行政審批入戶以實(shí)現(xiàn)城市人口數(shù)量增長并控制質(zhì)量，是有局限性的，因?yàn)榘凑漳壳霸黾討艏丝诘乃悸罚軌蛱峁┖蛯?shí)現(xiàn)的戶籍增量相對于入戶需求總是不足的。借鑒國際做法，可逐步在全國建立“居住證”制度，面向所有居民設(shè)定居留標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)到居留標(biāo)準(zhǔn)的人，政府必須接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。這種面對所有居民的標(biāo)準(zhǔn)可以保障城市人口質(zhì)量、保障機(jī)會(huì)均等。深圳和上海等地已在試行的“居住證”制度有類似的改革含義。通過入戶政策和居住證制度“兩條腿走路”，既可以加速戶籍人口的增長，又可以對人口增量實(shí)施有效的質(zhì)量和數(shù)量控制。
3、強(qiáng)化城市市政管理和市政服務(wù)的職能。龐大的流動(dòng)人口已經(jīng)改變中國的人口格局，對傳統(tǒng)的屬地化管理機(jī)制形成沖擊。新的人口格局要求各級(jí)政府不僅要為城市戶籍人口提供公共服務(wù)，也要考慮為城市流動(dòng)人口提供同樣的公共服務(wù)，履行應(yīng)有的政府職能。應(yīng)將城市有效管理人口(而不僅僅是戶籍人口)納入城市資源分配和服務(wù)對象，通過相應(yīng)的機(jī)制調(diào)整，強(qiáng)化城市市政管理和市政服務(wù)的職能，鼓勵(lì)城市有序地吸納外來工，逐步建立惠及所有戶籍居民和非戶籍人口的城市公共服務(wù)體制和制度，改變片面強(qiáng)調(diào)城市“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”功能的狀況。
4、修訂設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，賦予城市相應(yīng)的行政管理權(quán)限。要根據(jù)中國的現(xiàn)實(shí)情況，以城市常住人口為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)；城鎮(zhèn)行政管理級(jí)別的確定要充分考慮地方的經(jīng)濟(jì)與人口規(guī)模，并賦予相應(yīng)的管理事權(quán)與配套資源。同時(shí)，要積極推進(jìn)政區(qū)管理模式由廣域型向城市型轉(zhuǎn)變。在美國，縣與城市之間一般不是行政隸屬關(guān)系，二者之間是職能分工的關(guān)系，這有利于最大限度實(shí)現(xiàn)轄區(qū)范圍的統(tǒng)籌規(guī)劃。而中國目前城市設(shè)置采用的是廣域型行政區(qū)劃，是市領(lǐng)導(dǎo)縣，或是撤縣設(shè)市。若調(diào)整成城市型行政建制，可增強(qiáng)市一級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有效改善二元土地結(jié)構(gòu)等問題。
我國工業(yè)化、城市化發(fā)展到今天，已經(jīng)到了制度破冰的時(shí)候了。這些改革固然無法在短時(shí)間內(nèi)一步到位，徹底消除半城市化問題，但是卻可能極大減少這些摩擦。
（來源：開放導(dǎo)報(bào)）
