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2025年03月12日
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柳中輝：長沙縣果園鎮潯龍河村黨支部書記
一、背景/起因
黨的十八大召開以后，新型城鎮化建設被提升到了國家戰略層面。新型城鎮化就是要以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，推進大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進。2014年全國兩會，李克強總理在政府工作報告中更是明確提出了城鎮化的工作目標“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人’問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”
潯龍河生態藝術小鎮
新型城鎮化是促進內需、拉動消費，實現經濟新一輪增長的必然要求。在投資、出口等經濟增長引擎動力不足時，以“大交通帶來大物流，大保障帶來大民生，大數據帶來大網絡”為基礎的新型城鎮化著力于構建大格局、大平臺的建設，發展現代農業、休閑旅游、文化創意等產業，從而為“大休閑”時代的“大消費”提供載體。
新型城鎮化是破解“三農”難題的根本途徑。黨的十八屆三中全會明確提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，也是我國‘三農’問題的癥結所在。”新型城鎮化的根本目的就是要打破城鄉二元結構，促進城鄉互動、融合，它可以在盤活農民土地上破題，改革農村產權制度，使土地資源資本化；它可以通過引入工商資本下鄉，構建新的農村產業結構，促進農民就業安置；它可以促進公共服務城鄉一體化發展，讓農民就地市民化，過上富足而又有尊嚴的生活。
潯龍河村民集中居住區商業街
二、主要做法
潯龍河生態藝術小鎮項目，按照“城鎮化的鄉村、鄉村式的城鎮”的發展目標，走出了一條城鄉融合發展的新路子。其創新亮點主要表現在：
堅持創新改革，破解要素難題，奠定生態小鎮建設的堅實基礎。
特色小鎮建設不同于傳統的城市化進程，它要求必須遵循科學規律，加強頂層設計，大膽創新，統籌推進相關配套改革，整合盤活多種要素資源共同參與。潯龍河生態藝術小鎮從建設之初，就不斷尋求突破創新，形成了突出的“創新推動”特色。一是推進土地改革，挖掘鄉村資源價值。2010年，潯龍河村率先完成土地確權，明晰了土地產權。之后，村成立土地合作社，根據依法、自愿、有償的原則，對村民土地進行集中流轉后再統一流轉給潯龍河公司，推進農業的現代化、規模化經營。積極推行土地增減掛鉤，依據該政策，可通過騰退的農村建設用地，等面積置換城鎮新增建設用地指標，并明確將土地增減掛鉤置換用地土地收益全額返還，用于項目區內農民搬遷安置。通過土地增減掛鉤政策推動村民實行集中居住，農民可實現舊房換新房。新房具有集體土地產權證和房產證，可抵押融資，具有資產價值。實施集體經營性建設用地上市交易試點，由村集體成立資產管理公司，對300畝集體經營性建設用地進行經營，獲得長期收益對村民進行分紅。二是實施多規合一，確保科學發展。項目形成了以民生規劃、生態規劃、產業規劃、建設規劃、土地利用規劃多規合一的規劃體系。民生規劃充分考慮當地百姓的需求，從改善生活品質、提升居住質量、勞動就業、教育醫療、社會保障等各個方面進行全面的規劃，并制定詳細的可落地方案。生態規劃是在堅持“環境友好、資源節約”的基礎上，堅持不破壞生態環境、不減少耕地面積的原則，確保“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”。產業規劃是在分析本地區的交通區位、資源、市場需求等基礎上，確定項目發展生態農業、文化、教育、鄉村休閑旅游和市民農莊等農業綜合產業。建設規劃則邀請了國內外一流的規劃設計機構，確定了較高的標準，將把潯龍河項目打造成為國際一流的文化、藝術、生態小鎮。土地規劃則是根據產業發展和建設的需要，在堅持保護耕地和生態環境的原則下實現對土地的混合運營，形成了耕地全部保留、林地基本保留、建設用地則根據環境的需要呈點狀、帶狀布局土地利用規劃形態。三是創新了發展模式，形成建設合力。項目形成了以“企業市場運作、政府推動和監督、基層組織全程參與、民本民生充分保障”的全新模式。明確政府作為項目區內水、電、路、氣、網等基礎設施，幼兒園、學校、醫院、文體中心等基礎公共配套設施、農民集中居住區基礎設施的實施主體，其資金來源為項目區國有商業用地的土地收益返還及中央、省、市、縣各級涉農資金和城鄉一體化項目資金，并發揮對項目的監督職能；企業作為招商引資、產業建設運營的主體，其資金來源為企業自有資金、市場融資和銀行貸款。明確村委會作為村民集中居住搬遷安置的實施主體，其資金來源是增減掛鉤置換的土地收益返還資金。
堅持以人為本，推動民生改善，實現村民就地城鎮化。
城鎮化的關鍵在于人的城鎮化，只有打破城鄉二元結構，解決農民居住、就業、發展等問題，才能調動廣大群眾參與城鎮化的積極性。潯龍河生態藝術小鎮建設過程中，始終以人的需求為核心，著力推動本地村民就地居民化的同時，不斷拓展村民的增收渠道。一是推進鄉村基礎設施城鎮化。潯龍河生態藝術小鎮通過推行“農民集中居住、環境集中整治、公共服務集中推進”，促進城市資本向農村聚集、城市公共服務向農村覆蓋、城市基礎設施向農村延伸、城市現代文明向農村輻射，完善水、電、路、氣、網等基礎設施和學校、醫院、污水廠、垃圾站、公交車站、農貿市場、文體公園等配套公共服務工程。二是推進當地村民就地市民化。綜合利用土地改革、戶籍制度改革等政策，做足土地文章，推進村民就地市民化。村民集中居住區按照“宜居宜業”、“兩型生活”的要求，充分考慮村民生活習慣和長遠生計需求，按照“前臨街道下有門面，后有院子旁有菜地”的標準進行設計，建成具有一定綜合承載能力、生態宜居的集中居住區，夯實村民就地市民化的基礎，目前已建成一期一批安置房80棟，農民馬上可以喬遷新居。三是推進農民的資源資本化。對農民的土地經營權進行流轉，按照耕地600斤谷每畝/每年、林地150斤谷每畝/每年、水塘坡土200斤谷每畝/每年的價格實施土地流轉，以當年國家制定的糧食保護價（早、晚稻收購價平均）折算成現金進行支付，按照2014年的糧食收購平均價145元/百斤計算，平均每人每年可獲得2090元的現金收入。對農民的宅基地使用權進行置換，按照長沙市政府103號令拆除舊房，戶均可獲得59萬元的補償，新房按1—3人戶按210m2建筑面積的基準分配，每增加1人則增加70m2，以一樓商鋪1300元/m2、二樓三樓住房800元/m2的價格購買，購得新房并裝修后農民還有盈余。新房具有資產價值，商鋪和住房均可以出租，租金為商鋪18元/m2每月、住房10元/m2每月。僅商鋪出租村民每年可收入2萬多元。讓農民的集體土地收益分紅權實現價值，村集體對300畝集體經營性建設用地進行經營，建設停車場、加油站、民兵訓練拓展基地、民營的學校等經營性項目，所得收益按照股份對村民進行分紅。
堅持村企共建，創新社會治理，推動村企融合發展。
按照十八屆三中全會提出“健全城鄉發展一體化體制機制”的總體要求，潯龍河生態藝術小鎮采取了“村企共建”的模式，逐步形成“以企帶村、村企融合、互利共贏”的長效機制。一是村企共建黨建。充分發揮黨的領導核心作用，以黨建帶村建、企建，推進村企“組織共建、黨員共管、陣地共用、活動共抓、發揮共促”，組成了精干、有戰斗力的團隊。為加強黨員隊伍管理，兩套支部按照“精細管理、規范提高、分類指導、全面推進”的工作思路，創新運用履行義務、完成任務、奉獻服務為主要內容的黨員“三務”分類積分管理考核模式，全面實施“黨建+經濟、黨建+社會治理、黨建+文化、黨建+民生、黨建+生態”等“黨建+”計劃，黨員的素質不斷提升。通過運用“O2O”服務平臺，打造集意見收集、問題轉辦、信息反饋等功能于一體的便民服務系統，強化“線上”問題“線下”解決，做實線下服務平臺，及時為群眾排憂解難、答疑解惑，切實增強黨組織在群眾中的影響力和號召力。二是完善治理機制。完善了以黨的領導為核心，以自治組織、監督組織為基礎，以群團組織、經濟組織、社會組織為補充村級治理組織體系，制定《村民公約》，建立村民信用評價體系，全面推進“依法治村、誠信立村、產業興村、文化強村”。建立四級民主決策機制，形成了黨支部提議、支村兩委擴大會議商議、村民議事會審議（或決議）、村民代表大會決議和議事過程公開、實施結果公開的“四議兩公開”對重大事項實行村民公投，項目建設至今，舉行了三次重大事項的全村村民公投大會，群眾支持率均在97%以上。三是推進文化繁榮。把企業文化建設與鄉風民俗建設結合起來，通過目標共建、設施共享等形式，實現先進企業文化與優秀鄉村文化的滲透融合、共同發展。重點圍繞四個推進：推進目標共立，既引入企業的先進文化，又吸納了當地的優良文化傳統，共同確立村企一體的核心價值觀，增強群眾的向心力和凝聚力；成立文化藝術團、老年協會、書畫協會等組織，村企文化能人實現抱團發展；推進資源共享，加大對本土文化的挖掘整理，拍攝了《潯龍河》電視劇，撰寫了長篇小說《潯龍河傳奇》，編寫了《潯龍河村志》，形成具有當地文化特色的節目。這些資源不僅是研究當地歷史文化的重要資源，也成為企業發展文化旅游產業的寶貴財富。
堅持市場主導，做特做強產業，形成項目發展的核心驅動力。
推進新型城鎮化，關鍵在于充分調動企業的積極性，使市場在資源配置中起決定性作用，潯龍河生態藝術小鎮以企業為主體，運用市場思維進行規劃設計、資金運作、平臺搭建等，因地制宜做強做特產業。一是堅持企業主導，對資源進行統籌配置。項目是由民營資本發起運作的，公司充分利用市場資源優勢，主導了項目的頂層設計、資金運作、政策平臺搭建、土地規劃調整等要素破題，并負責項目區內的產業發展，最終形成了對土地資源、生態資源、人文資源的合理配置和綜合利用，發揮出了項目建設的主力軍和先鋒隊的作用。二是突出供給側改革，形成互為依托、相互促進的產業體系。充分研究市場需求，規劃了具有比較優勢、有市場空間、有就業吸納能力，一、二、三產協調發展的完整產業體系。目前，以蔬菜、花卉苗木和果木基地等為主的生態農業，不施用農藥、化肥，生產健康綠色食品，為小鎮居民和游客提供安全食品；以麥咭啟蒙島鄉村兒童主題公園、地球村、農業觀光、養生度假等為主的鄉村旅游產業為項目聚集人氣，拉動消費；以親子教育、童勛營青少年國防素質教育、北師大合作建校等為主的教育產業，形成固定消費人群；以漢語橋、民俗文化、動漫產業、麥咭夢工場等為主的文化產業提升小鎮的藝術氣息和品牌影響力；以個性化、私人訂制、眾籌地產為特色的市民農莊，引導市民下鄉居住，滿足品質化生活需求。三是堅持互聯網思維，形成眾籌眾創的發展模式。一是堅持平臺思維，將潯龍河生態藝術小鎮打造成為吸引高端特色產業入駐的開放平臺，筑巢引鳳。立足自身優勢，堅持高起點、高標準篩選，通過開放合作，設計創業項目，吸引創客投資。潯龍河文旅公司與金鷹卡通頻道聯合打造麥咭啟蒙島鄉村兒童游樂園項目，對其中的100多個鄉村游樂項目和50多個美食項目采取了眾籌眾創的方式，吸引上千名不同的創客投資，匯集了大量的創意、特色產品和資金。堅持極致思維，以工匠精神做產品，把最好的、最有特色的產品呈現給消費者。潯龍河“好呷街”的美食是湖南省各地最有特色的代表小吃，“地球村”甄選國內外最具代表性的區域，將建筑、美食、文化特色完美融合；麥咭啟蒙島項目設計了孩子們最喜歡的游樂項目，與鄉村、自然相結合，對投資人實行嚴格的考核，確保項目運營安全、可靠；生態農業種植則堅持不使用化肥、農藥，全程綠色生產，讓大家吃出“兒時的記憶、媽媽的味道”。
三、創新之處
一是開創了城鄉統籌發展的新模式。項目按照“企業市場運作、政府推動和監督、基層組織參與決策、群眾意愿充分表達”的建設模式，充分整合了政府、市場和農村資源，使政府行政資源、項目資源，市場資本資源、人才資源，農村自然資源等要素得到了最大限度的釋放，激發了農村發展的內在動力，為徹底解決“三農”問題進行了卓有成效的探索。
潯龍河好呷街
二是積極探索了農村土地改革。先后開展了土地確權、土地流轉、土地增減掛鉤和集體經營性建設用地同價同權試點等農村土地綜合改革，實現了土地混合運營，逐步推進農村土地資源的資產化、資本化，大大提升農村土地價值，有效增加了農民收入。
三是率先實施了多規合一。項目形成了以民生規劃、生態規劃、產業規劃、建設規劃、土地利用規劃多規合一的規劃體系，形成規劃之間的相互協調推進，做到了規劃的可落地、可實施。
四是創新了鄉村社會治理。完善了以黨的領導為核心，推進村企共建黨建工作，形成了以自治組織、監督組織為基礎，以群團組織、經濟組織、社會組織為補充村級治理組織體系，全面推進“依法治村、誠信立村、產業興村、文化強村”。
五是形成了鄉村產業發展的新格局。堅持企業主導，對資源進行統籌配置，充分研究市場需求，規劃了具有比較優勢、有市場空間、有就業吸納能力，一、二、三產協調發展的完整產業體系，布局了生態產業、文化、教育、鄉村旅游和鄉村地產五大產業。
創客街
四、經驗與啟示
1、在頂層設計上要處理好四化同步、三產協調、兩種路徑的關系。潯龍河項目無論是在宏觀政策層面，還是在微觀項目操作方式上，都十分注重頂層設計的科學性和規劃的引領、支撐作用，從而避免了推進的隨意性和發展的碎片化。該項目以現代農業為基礎，促進了農業增效和農民增收，實現了村民“離土不離鄉，就業不離家”；按照智慧村鎮標準，加強信息化建設，為推進新型城鎮化提供了有力支持，最終實現四化同步發展。新型城鎮化的發展過程是各種生產要素向城鎮集聚、結構重組的過程。項目充分挖掘自身山水秀美、地處近郊等優勢，以現代農業為基礎產業，順勢延伸產業鏈條，構建集教育、休閑旅游、文化創意、鄉村地產等于一體的現代產業體系，實現了三產協調。潯龍河項目的建設離不開長沙縣工業經濟大發展的核心帶動，但與單純的城市邊界向農村擴張，農村被動接受要素結構、生產方式、生活方式調整的外延式城鎮化模式不同，其展現更多的是一種政府引導推動下，社會資本參與，農村主動調整結構，與大城市形成功能互補、資源共享、良性互動的內生式新型城鎮化模式。實踐證明，以農村區域居多的農業大省在推進新型城鎮化過程中，既要注重提升大中城市經濟首位度，又要探索因地制宜、趨利避害、順勢而為的小城鎮建設路徑，形成大中小城市、小城鎮兩種路徑并駕齊驅，協調發展的良好格局。
2、權責歸屬上要處理好政府、企業和群眾的關系。明確政府、企業和群眾三方主體權責，進而形成建設合力，是項目在建設推進過程中取得的一個重要實踐經驗。該項目建設中，政府加快職能轉變，以政策引導和推動為主，在規劃布局、基礎設施建設、基本公共服務提供、生態環境保護等方面起主導作用，同時整合多種資源，加大政策支持，有力地推動了項目建設。潯龍河公司是項目產業的建設者，通過將資本與農村現有資源進行有效融合，為經濟發展注入了活力，提高了城鎮化效率和質量。群眾既是新型城鎮化的直接參與者，也是主要受益者。實踐證明，推進新型城鎮化，要合理厘清政府行為邊界，既不能“大包大攬”，也不能“該管不管”。要充分尊重企業市場行為，采用市場運作形式，以提高城鎮化建設質量和水平。要充分了解民意，集中民智，維護群眾權益，發揮群眾的積極性和創造性，真正做到讓群眾平等參建、共享成果。
3、利益關系上要處理好產權、投資和分配的關系。潯龍河項目推進過程中,地方政府積極引導企業遵循市場機制不斷壯大規模，提升產業層級和區域輻射能力，帶動產業、消費結構升級，為未來培育穩定、可持續增長的財源打下了基礎，推動基礎設施和基本公共服務不斷延伸，也贏得了良好社會效益。企業在政府政策引導、配套設施完善基礎上，拓展市場空間，可以獲得預期的資本回報。群眾通過獲得土地集中流轉帶來的固定收入、城鎮化帶來的就地就業機會以及合理的集體資產經營分紅等，實現了經濟收入、生活水平的有效提升。潯龍河項目建設經驗表明，推進新型城鎮化，不能僅僅依靠制度剛性約束力，還需建立合理、穩定、可持續的發展紅利分享機制，營造良好的多方共贏、紅利共享發展模式，才能有效激勵各方主體，確保政府、企業、群眾參建的積極性。
4、發展方式上要處理好民生、產業和建設的關系。潯龍河項目的順利推進很大程度上得益于很好地理順了民生、產業和建設的關系：民生方面，土地資產化后農民有了穩定的收入，項目推進提供了大量就業崗位，實現了就地就業，養老等群眾最為關心的問題也有了解決方案；產業方面，依據市場，建立了具有比較優勢、有市場空間、有吸納就業能力，一、二、三產協調發展的完整產業體系；建設方面，政府先行投資完善公共基礎設施，改善人居環境，企業專注投資產業，創造盈利預期，二者的良好合作增強了群眾參建的積極性和熱情。實踐證明，新型城鎮化的核心必須是人的城鎮化，必須以改善民生為立足點，提升城鄉居民生活品質，促進城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化。必須堅持產業帶動，把為農民創造均等的就業機會作為可持續發展的重要保障。必須堅持以重點項目建設為突破，形成有效示范，特別是應以投資效率高、帶動效應大的項目建設為突破口，以點帶面，推動基礎設施、公共服務城鄉一體化。
5、破解要素瓶頸上要處理好土地、人才、資金的關系。在推進新型城鎮化時，要加大創新力度，通過土地制度創新釋放改革紅利，在確保耕地不減、糧食安全不受影響的前提下，建立健全城鎮土地流轉機制和城鄉統一的土地市場體系，深入實施土地出讓、租賃、作價入股等多種方式相結合的土地有償使用制度改革，加速土地流轉，盤活土地資產，為農業增效、農民增收提供良好保障。要形成合理的激勵機制，鼓勵、吸引城市有技術、懂管理的技術和經營型人才“上山下鄉”。要重視農民向市民轉化過程中就業方式改變所帶來的教育、職業技能培訓需求，加大職業教育培訓力度，幫助其增強就業競爭力。要進一步完善政府引導、市場運作的多元化投融資體制，鼓勵和吸引社會資本全面參與新型城鎮化建設。要堅持“誰投資、誰受益”的原則，形成合理投資回報，使社會資本樂于下鄉。同時，要建立科學系統的“資本下鄉”公共風險評估機制，避免出現與民爭利的掠奪式“資本下鄉”。
