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城市化：從公共政策考量的系統工程

樊綱 （作者為綜合開發研究院[中國·深圳]院長。）

城市化是中國現代化進程和經濟持續增長中的核心命題，城市化的可持續程度，決定于公共政策體系協調統一的和諧程度——
　　城市化指的不是城市擴大、市容更新、基礎設施建設的過程，這種過程叫做城市發展。城市化的本義是農村變為城市或者農民變成市民，其本質是農村人口轉移到城市，在城市定居和工作。簡單地說，城市化就是農民進城的過程。這顯然是一項復雜的經濟、社會與生態的系統工程。

首先，城市化是工業與服務業發展的過程

人類為什么要城市化？最根本的原因是當人們溫飽問題基本解決之后，生活水平的提高就不再表現為吃的更多或吃得更好，而是表現為對工業、制造業產品和各種服務需求與消費的增長。而要發展工業和服務業，最終不能僅靠農村工業化（這是我國上世紀80年代走過的道路），而是要實現城市化，因為城市化的好處在于：第一，更加集約地利用基礎設施，從而更有效地發展工業，創造出更多的就業與收入；第二，城市化過程中的人口聚集，使得家庭生活社會化，各種服務業得以發展，也由此創造更多的就業，使更多的農民得以從農業中轉移出來，獲得收入更高的就業。一個國家要城市化，要使農民真正的進城，就需要創造越來越多穩定的、長期的非農就業崗位，使我們的農民不僅能夠進城，而且能夠在城市定居，非農產業化才能最后實現。從這個意義上來說，城市化是為了更快更好地實現非農產業化。在我國，這項任務還遠遠沒有完成，我們還有35%左右的勞動力主要以農業為收入的主要來源，仍然是農民。轉移出來的幾億農民當中，大多數還處在流動性的短期就業當中，還沒有獲得長期穩定的就業崗位和收入來源（最近在全球金融危機沖擊下許多農民工返鄉，就說明他們的就業還是多么的不穩定），因此也沒能夠在城市里真正定居下來。正是在這個意義上，要使城市化深入展開，我們當前的重要任務是發展適合于我國國情、適合于一個地區和城市的具體條件的產業結構，創造更多的就業。有了好的經濟政策與產業政策，一個地區的就業增長，人口才能聚集起來；而收入提高，稅收增長，用于城市基礎設施建設的資金才會較為充足，這樣城市也才能發展起來。

城市化是農民進城的過程

農民在進城之初，仍然是“打工仔”，是農民工，屬于低收入階層，在這個意義上，城市化進程又是“窮人進城”的過程。我們過去的城市居民，盡管許多人收入水平也還不高，但是比起農民和農民工仍然是收入較高而且較有保障的階層。農民工的進城，使得社會收入差距拉大的現象凸顯了出來。而農民工作為一個弱勢群體，他們生活的許多方面又都沒有保障，從養老到醫療到子女的教育，方方面面許多社會保障制度也還都沒有覆蓋這些新進城的群體。在這個意義上，城市化是一個社會問題，需要方方面面的社會公共政策加以保障，需要我們重新思考和構建社會保障體制，這樣城市化進程才能夠平衡地進行。我們中國在各種體制，包括土地制度等制度的保障下，成功地避免了大量城市貧民的存在，避免了多數發展中國家在發展的歷史中長期存在的城市貧民窟一類的現象。但是我們城市化進程中低收入階層在城市中的存在仍然對我們各方面的經濟政策提出了嚴峻的挑戰。如何使新進城的低收入階層和原來的“城市貴族”能夠安居樂業，各得其所、相得益彰、和諧發展，是擺在我們城市化公共政策研究方面的一個重要的課題。我們過去有些城市為了使城市更加美好，為了環保，為了社會治安，為了管理上的種種方便，驅趕“城中村”、“城邊村”，驅趕在城市當中居住的各種外來民工，這實際上是一種反城市化的行為。如何使我們的城市發展包容更多的低收入階層，使更多的低收入階層在城市里定居，安居樂業，為他們提供各項公共服務，是我們政府改革和公共政策改革的重要內容之一。

從空間的角度來說，城市化又是土地用途轉移的過程

城市化進程并不意味著對農業產品需求的減少，相反人們生活水平的提高總是會對農業產品提出更大的需求。因此，農民進城的城市化進程，要求農業生產的產量繼續提高，要求農業生產進一步的增長。與此同時，城市化進程又要求城市用地、商業用地的增加，要求一部分土地的用途發生轉換。這時就會發生城市用地與農業用地的沖突問題，這就又涉及到了另一些的制度與政策的改變。首先是如何進一步提高農業的生產率，使較少的土地能夠生產出更多的農產品，如何使農地集中利用，如何提高農業的機械化和集約化的水平，使較少的土地生產出更多的糧食。在農民減少的過程中，使農業生產率提高，這樣也能夠使最終留在農業的少數勞動力能夠獲得更多的收入，能夠獲得與進城的農民工同樣，甚至更多的收入，農業生產才能穩定發展。盡管農業生產率可以通過集約化、機械化、科學化的途徑提高，可以少占用土地，但是為了保證一定水平的糧食生產，仍然需要大量的土地用于農業。前兩年在世界范圍內發生的糧食短缺，進一步提醒我們作為一個發展中國家，在一個充滿復雜的國際政治的世界市場上，我們中國還需要保證基本的農業用地，才能夠使我們的糧食供求關系處于一個均衡的狀態，使我們的經濟發展有農業發展作為一個穩定的基礎。這時候提出的制度和政策問題就是，如何更加有效地利用有限的土地進行城市化發展，如何使城市用地更加集約，在有限的土地上提供出更多的住房、各種工業和商業的空間，如何使轉移出來的農民所擁有的農村的房基地充分利用起來，與農民進城的過程相結合，滿足城市用地的基本需求。正因如此，我們看到，在最近這些年，圍繞城市化的一系列土地政策問題，成了公共政策討論的一個焦點。土地的所有權和使用權如何改革，對占用城市周邊土地的農民如何補償，農民宅基地的如何流轉，農民進城的住房問題如何解決，如何對待“城中村”現象等等，都成為我們急需深入研究的公共政策議題?！　〕鞘谢馕吨笈霓r民結束了過去一村一戶分散而居的農業社會的生活方式，轉移到城市當中，而城市人口大規模增長，大城市越來越多，而人們的許多生活必需品的供給，從原來的一家一戶各自解決的方式轉變為公用品、公用事業的供給方式，這時候一系列有關城市公用事業發展的公共政策就變得越來越重要。如何利用有限的資源，提供價格低廉、質量有保證的各種公用品，如電力、自來水、煤氣、公共交通、公共設施、垃圾處理等等，就成了城市化發展進程當中非常重要的一系列需要研究的制度與政策問題。如何對公用事業進行有效的組織，如何對公用事業的成本與價格進行嚴格的監督、合理的定價，如何考慮到各種公用事業的外部性和提供公用事業的企業利益，如何使政府能夠廉潔、高效的提供各種公共服務，都是我們在城市化進程當中需要不斷加以研究的問題，從而才能使城市化的進程得以和諧發展。

城市化意味著農民進城，意味著人口的聚集，意味著人與自然關系的重大改變

近年來世界上的一些研究表明，大城市在處理環境問題、垃圾和廢棄物品的處理和利用、交通能源的效率等等方面優于中小城市，也優于人口分散居住的農業社會的生活方式。但是，在我們這個發展階段，我們看到的往往是城市發展過程當中所造成的大量的環境污染和破壞。這說明在我們城市化進程當中，人與自然的關系還沒有得到充分的研究。人們在比較狹小的土地和空間當中大規模聚集所產生的各種環境問題和各種生態問題，是我們下一階段城市化進程中公共政策問題的一個焦點。在目前全世界都關注全球變暖、世界性公共產品問題的潮流當中，我們作為一個發展中國家，也不可避免地要在城市化發展的早期，就把減少二氧化碳排放這樣的問題納入我們公共政策的議程，來履行我們作為地球村公民的一份義務。這些都是其他先進國家在他們的城市化發展進程當中所沒有遇到的問題。正是在這個意義，作為落后國家的城市化進程要比發達國家在歷史上城市化過程當中所面對的問題更加復雜，更具有挑戰性。
　　 總之，城市化進程是一個復雜的經濟、社會、環境、文化等方方面面的系統工程。以上所說各方面的政策還有一個相互協調的問題，才能成為一個和諧而統一的公共政策體系來保證我們的城市化進程能夠平穩地進行下去。在追求這樣一個目標的過程當中，我們從事經濟社會公共政策的研究者們承擔著重大的責任。我們需要以公共知識分子的良心和社會責任感，對以上所說的所有這些問題進行深入而系統地探討，而且要不斷地在這個過程當中，和公眾，和城市化進程當中的每一位直接的參與者進行全方位的交流、溝通和深入探討，為各級政府進行公共政策咨詢過程當中所積累起來的知識進行系統的梳理，從理論與實踐相結合的角度，對當前城市化進程所涉及的方方面面的公共政策加以探討，使我們公共政策的制訂過程更加科學，使我們的城市化進程更加和諧，更有效率。