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2025年03月13日
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明 亮：中國（深圳）綜合開發研究院城市發展研究所研究員
康 琪：《城市化》雜志編輯、記者
概要
與全國出于生態保護、水庫建設等目的移民工程不同，長沙縣的山區移民是政府順應群眾需求，借鑒基層做法的實踐探索。其發源于金井鎮西山村部分山區村民對美好生活的自發追求，村委會、村干部的全力支持、主動協調引導。而長沙縣委縣政府的深入調研和決策又與山區群眾的發展意愿不謀而合。2010年，張慶紅縣長率縣農辦、移民、民政等部門先后深入北山鎮明月村、福臨鎮影珠山村和雙江鎮龍華山村調研，縣委縣政府出臺了生態扶貧移民政策，明確了在白沙鎮桃源村試點整村搬遷，并于2013年年底完成。從而催生了長沙縣的生態扶貧工程和桃源試點，并逐步有序開展。這一案例給我們以重要啟示：在城鎮化過程中要充分尊重人民群眾的發展意愿，尤其注意“要我搬”和“我要搬”的差別。長沙縣不是簡單的送溫暖，而是致力于不同區域群眾生存發展底線的公平。創造條件讓山區群眾通過自主選擇、自主努力去改變貧困落后的命運。
引子
為了了解長沙縣山區移民的最先基層實踐，我們又一次來到了距離長沙縣城一個小時車程的金井鎮西山村。西山村的黨支部書記林金良也早已在村委會等候了。現在的西山村比起我們兩三年前造訪時顯得更加干凈整齊，看來金井鎮衛生環境評比第一名的稱號是再名副其實不過了。說起西山村最初的移民行動，林金良先給我們說了一段早年在西山村流行的民謠，“要想公路通，黃粱一夢中；要想電燈亮，晚上看月亮；要想媳喊娘，除非去招郎。”這三句民謠雖為調侃俏皮之語，但也道出了當年西山村居住在高山地區村民的真實訴求。在林金良看來，所謂窮則思變，村民從山上往山下搬主要是生活艱難，甚至影響到了娶妻生子。老百姓有強烈的意愿，村委會和村干部當然要想辦法解決。
一、“移民搬遷求發展”
與西山村民較為樸素的為生存、求發展而移民的邏輯相比，在我國很多地方因為生態環境和重大工程而導致的移民，則顯然承載著宏大的國家意義。我國的三峽工程移民、內蒙古草原生態移民等，都屬于20世紀規模大、周期長的移民工程。但由于外部社會環境以及個人訴求、能力的差別，總是出現了很多后續問題。例如，不少地區移民安置后，雖然生活在農村但遷入地無可分配土地而成為“失地農民”；雖然生活條件改善但缺乏生產致富的有效途徑等。
長沙縣的山區移民與我國其他地方的生態、工程移民很不同，不是國家自上而下的布置，而是縣里順應民意自主興辦的工程。其核心實質是在新型城鎮化背景下的農民發展權問題，即如何為已經城鎮化、半城鎮化的農民提供更好的發展平臺和發展機會。畢竟從整個長沙縣的縣域發展狀況看，其已經處于較高的工業化、城鎮化發展階段，今后人口向星沙主城以及城鎮集聚的趨勢將越來越明顯，絕大多數勞動力的非農就業也已經基本實現，因此，居住地的偏遠和交通不便就成了制約部分農村居民享受公共服務以及獲得更好發展機會的最大障礙。始于2002年的長沙縣金井鎮西山村高山移民，喊出來的口號就是“移民搬遷求發展”。
二、順應民意、借智基層的山區移民實踐
1.順應民意因勢利導
正如引子中民謠所反映的，西山村山區移民源于村民對美好生活的本能追求。西山村位于長沙縣金井鎮西北角，這是一個北部鄉鎮的北部山村。村如其名，全村12平方公里中，只有10%左右的耕地，其余多是莽莽青山。而恰恰在這“與世隔絕”的山坳之中，居住著8個組，108戶，500余名村民。他們因居住在偏遠山沖，交通閉塞，農作物受野獸侵害嚴重，無法耕種，幾乎有種無收，生產生活條件極為落后。多數家庭有女易嫁，有兒難娶。
從2002年開始，西山村順應部分村民搬遷意愿，組織居住在軍民、團結兩座水庫上面的共67戶，357人進行搬遷。在村支兩委的組織下，村民走出大山，移民搬遷至山下，集中居住。根據每家每戶一名代表的表決，由林金良書記向村委會申請報告。由于當時長沙縣并沒有針對山區移民搬遷的相關政策，因此，整個過程中涉及完善基礎設施的投入，主要由村委會牽頭，整合縣、鎮這個條塊的涉農資金加以統籌解決。但當時仍有41戶，220人因家庭條件限制，未能搬遷。對于這部分村民，西山村是根據長沙縣2014年前后關于“推進城鄉一體化、引導農民集中居住”的要求進行統籌解決。目前還有18戶預計于2015年、2016年陸續搬出大山，屆時西山村將完成全部移民。
在移民搬遷的過程中，西山村始終堅持自主、自愿的原則。“一戶兩縫地，村上負責基礎，房子自己蓋。”林書記說：有些家庭借錢也要蓋房搬遷，“因為下山才有希望，用不了幾年，不僅借款能還上，家里還能富裕起來。”“不過想要搬遷，還必須簽個協議。”協議里會規定，建房必須統一風格和標準，還有禁止養殖污染，保持村容整潔，不許破壞公共設施等村規民約。
西山村新的農民集中居住點選址神山咀—灣里屋組境內，規劃建設用地89畝，采取依托自然村落穿插安置的方式，配套建設生活污水處理設施、鄰里中心、文化廣場，并全面實現綠化亮化。項目分兩期進行，于2015年12月完成。計劃總投資480萬元。一期工程于2014年9月份啟動建設，目前已完成了土地征用、場地平整、邊坡護砌、水圳整修等建設，并有24戶移民簽訂協議，建房施工，搬遷96人，建設住房33縫。
長沙市召開移民工作暨績效考核座談會
2010年，張慶紅縣長率縣農辦、移民、民政等部門的針對北部鄉鎮的基層調研時也發現了當初類似西山村的情況和問題，并且也曾到訪過西山村。當時西山村自發的山區移民工作正好推行過半。由于地勢高差等問題，長沙縣北部鄉鎮的部分村民大多生活在交通不便、人煙稀少的山區，有些地方距離村部都要步行2個小時左右。而村組內的青壯年大多外出務工，居住在這些山區的留守老人、留守兒童更是難以便捷的得到外界的信息和服務。老百姓搬遷求發展的訴求和西山村同樣強烈。這些都促使縣委、縣政府主要領導思考如何順應民意、滿足民需? 西山村的自發移民是否有借鑒和推廣的可能? 經過一系列充分的調研和論證，2011年4月20日長沙縣政府第77次常務會議審議通過《長沙縣生態扶貧移民工作實施意見（試行）》。隨著這一文件的出臺，長沙縣的山區移民工作開始全面展開。
2.選擇桃源全面試點
之所以選擇桃源村試點是因為那里與西山村相隔不遠，西山村是桃源村民下山的必經之路。當西山的部分村民遷往山下，生活條件得以極大改善以后，桃源村的村民也開始坐不住了。另外，桃源村的情況甚至比西山更為嚴重。一個地處長沙縣白沙鄉最北端高山上的偏遠小村，全村共3個村民小組、132戶、412人，村民年人均收入才1280元，全村耕地總面積才42畝。在桃源村內，全村樓房僅有2棟，90%的村民都住在土磚房中，甚至還有些村民居住在年久失修的老宅子里，不少房屋墻上的裂縫隨處可見。桃源村與西山村相比除了光棍多以外，桃源村的老人最怕得病，因為從家里走路下山到村衛生室，最快也要40多分鐘，如果遇到突發性疾病，往往會有生命危險。為有效解決桃源村村民的生存、生活隱患，順應老百姓對美好生活的期待，同時也是西山自發移民帶來的啟示，長沙縣縣委、縣政府最終決定把久居高山的408名村民遷移到更宜居的地方，桃源村成了長沙縣首個生態扶貧移民試點村。
盡管如此，工作伊始，部分村民還是對政策有所顧忌和不理解。在這一問題上，長沙縣縣委、縣政府在堅持“自主、自愿”的原則上還是進行了細致耐心的政策講解。有村民在紅網上提出如下的質疑：
我家位于湖南長沙縣白沙鄉桃源村，是一個名副其實的高山貧困村，自古以來村民們都是靠山吃山的生存，自1976年團結水庫的修建使村民真實地過上了與世隔絕的生活，原本1000多的人口，沒有學校，沒有衛生所，沒有商店，人均不到2分田，村民們至今都住著幾百年前的老房子，現在團結水庫政府要建水廠，要高山移民，但是人均5萬元的補償費（其中政府還要扣除2萬元的安置房屋地基建設費，村民人均到手只有3萬元），還要自己建房，原本靠山吃山的山林也沒有了，這讓原本貧困的村民移民后如何生存?
長沙縣政府及時對部分村民反映的問題做出答復：
為了從根本上幫助山區農民脫貧致富，改善其生產生活條件，保護山區生態環境，促進邊遠山區經濟社會可持續發展，2010年，長沙縣委、縣政府領導經過多次實地調研，并廣泛征求群眾意見，決定“十二五”期間在全縣實施生態扶貧移民，出臺了《長沙縣生態扶貧移民工作實施意見（試行）》。2011年，確定在白沙鄉桃源村進行生態扶貧移民試點，選擇了一個交通便利，靠近白沙集鎮的安置區。
生態扶貧移民工作的基本原則是：政府引導、部門聯動、鄉鎮為主、群眾自愿、政策幫扶。通過政府引導和政策幫扶，充分調動農戶搬遷的積極性，妥善處理好安置地遷入群眾與當地居民的關系。在實際操作過程中，充分尊重農戶意愿，不搞行政命令。生態扶貧移民搬遷的基本原則是：自愿搬遷，科學安置，整合資源，有序推進。
長沙縣政府對生態扶貧移民按5萬元/人的標準進行補助，針對不同安置方式，補助標準如下：
（1）自行購房搬遷的移民戶，其原有住房拆除后，憑移民安置協議、新入住地戶口和安置地房產證明或購房合同，由縣移民領導小組直接兌付移民戶5萬元/人補貼資金。
（2）東八線白沙段安置區內劃地自建的移民戶，由縣移民領導小組直接兌付移民戶3萬元/人，其余2萬元/人用于安置區宅基地平整和基礎設施建設。在2015年試點過程中，為鼓勵群眾積極搬遷，早日脫貧致富，縣政府另外設立按期搬遷獎勵1萬元/人。
（3）“三無人員”由政府安排到敬老院。生態扶貧農戶搬遷后戶口可以遷入安置地，也可辦理農轉非；不再保留原有房屋和宅基地，實施退宅還耕（還林）。生態扶貧移民安置后，對其原有土地、山林承包權等政策原則上保持不變。
以上述情況為例，長沙縣縣委、縣政府做到了生態移民問題信訪件件有回復，政策詢問條條有反饋，做了大量政策宣傳工作，消除了誤解和顧慮，確保了移民工作的順利推進。
3.統籌領導落實到位
為保障山區移民工作的有效開展，縣政府成立長沙縣生態扶貧移民工作領導小組，主管全縣生態扶貧移民工程。移民工作不僅要順應老百姓的發展訴求，同時也需要為他們提供更好的發展條件，為此，整個移民工作也是緊緊圍繞這一根本原則，盡量為老百姓提供更好的發展機會。主要措施包括：
（1）原來屬于移民戶的山林水土，其經營權保持不變；在建好新房或落實新住房后原有房屋全部拆除；原有林地全部實行封山育林，原有山林補貼及庫區糧食補貼，按照每戶0.1畝菜地的標準發放。
（2）積極完善就業創業機制，政府為移民的村民免費提供電工、焊工、種植、園藝等培訓機會，加大對下山移民轉移就業的技能培訓力度，切實提高其勞動技能和創業本領，推薦到本鎮企業務工。
（3）此外還采取了降低下山生活成本的措施，每戶留有0.3分菜地，用來種植一些日常食用的蔬菜。
（4）長沙縣政府在桃源村集中安置點集中規劃建設沼氣池供氣，每立方只需交1元錢，據村民說沼氣都用不完，還能供給附近工廠食堂供100多人做飯。
（5）安裝免費有線電視，現在每家每戶都可以足不出戶知天下事。
4.尊重差異分類指導
長沙縣的山區移民始終堅持農戶自愿原則，加強對移民對象的指導，保護農民在移民過程中的知情權、選擇權和參與權。群眾自愿是長沙縣山區移民工作的重要原則和前提條件，也是區別于其他工程移民的重要標志。以桃源村山區移民為例，針對不同村民的情況也采取了“分散安置、劃地建房、住敬老院”三種安置方式。三種安置方式的生態移民補助標準均為5萬元，具體區別如下：分散安置的，其原有住房拆除后，憑移民安置協議、新入住地戶口和安置地房產證明或購房合同，由縣移民領導小組直接兌付5萬元/人補貼資金。在集中安置區內劃地自建的，由縣移民領導小組直接兌付3萬元/人，其余1萬元/人用于安置區宅基地平整和基礎設施建設，1萬元/人用于按期搬遷獎勵。住敬老院的，1萬元用于個人補貼，4萬元撥付敬老院用于敬老院基礎設施建設。對于自主建房，移民也有一定的選擇權。
三、效果：讓移民既宜居更宜業
1.生活條件得到極大改善
目前，桃源村作為長沙縣統一部署的移民試點，共408人全部搬遷完畢。在白沙鎮黃興大道北延線附近的報母村和錫福村規劃征用了170畝山地，用于桃源生態移民集中安置點的建設。目前安置點的排水、用電、燃氣管道、有線電視線路、自來水、道路、污水處理、護坡、人工濕地和全覆蓋生態綠化等基礎設施建設已經全部完成，生活條件與之前相比得到了極大改善，村民服務中心、村衛生室、籃球場等群眾健身場所也已經建設完成。
2.獲得更好的發展平臺
由偏遠地域遷移到經濟、交通較好地區，村變成了社區，村民變成了居民，組織架構和移民身份得到自然轉換；移民由原來的分散居住變成了相對集中居住，依托交通條件經商和離土不離鄉就業，體現了以人為本的城鎮化內涵和價值取向。例如，桃源村的移民安置點選擇在了長沙縣重要的交通干線——東八線一側，報母村和錫福村交界處，離李家山中心集鎮（白山鎮政府所在地）較近，交通便利。這一區位不僅對山區移民有巨大吸引力，有助于減少移民搬遷阻力，而且也給移民提供了一個自我創業發展的難得機遇。在我們的調研走訪中已經發現，部分村民將住房進行裝修改造準備從事餐飲娛樂生意。這樣的創業機會在原來的山區是不可想象的。
四、點評：順應民意與因勢利導相融合
1.順應民意擯棄傳統扶貧模式
長沙縣的山區移民不同于以往的生態、工程移民，也不是傳統意義的輸血式扶貧，其重點在于充分順應民意，尊重老百姓的移民求發展訴求，為他們提供一個相對公平的發展平臺。因此，發展是核心，移民只是手段。目前，在我國中西部很多地方，人口異地城鎮化、半城鎮化的趨勢已經非常明顯，而他們在家鄉尤其山區的居住地往往成為獲得更好發展機會、成為真正意義上“市民”的制約障礙。此外，移民工作是一項系統工程，并不是簡單地把深山里的農民搬出來就行，關鍵是搬出來后各方的配套是否為他們提供了更好的發展環境和條件。因此，財政、移民、農業、水務、就業、社保、教育、醫療等政府相關部門的統籌協調、綜合推進至關重要。長沙縣的實踐也許能夠給我們當下正在推進的新型城鎮化一點啟示。
2.學習借鑒來自基層的智慧
目前長沙縣的山區移民工作已經全面展開，但這與以往政府主導、選擇試點、全面鋪開的做法有所不同。長沙縣的山區移民最初是在深入調研，并已有了西山村自發移民實踐基礎上，桃源村民看到切實改善后主動向政府積極爭取，這才讓縣委、縣政府下定決心，順應民意、因勢利導。同時長沙縣委、縣政府的相關政策對于最新自發試點的西山村又是極大利好，從而保證了第二階段移民工作能夠順利推行。因此，這一案例也是長沙縣縣委、縣政府“從基層中來又回到基層中去”工作方法的一次生動體現。
