擴大中西部城市化是解決農(nóng)民工就業(yè)難的關(guān)鍵
——對話國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)業(yè)發(fā)展研究部研究員劉守英
文/ 陳建利
人物言論：我們現(xiàn)在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工業(yè)化帶的形成，要改變過去僅僅依托于珠三角、長三角來發(fā)展工業(yè)化的這種模式。為了解決中西部有土地但沒政策，我的建議是鼓勵東南沿海的政府到中西部去建設(shè)“專區(qū)”，或者叫“飛地”也可以。
以“兩三角”來帶動中國經(jīng)濟增長的模式亟需反思
南方都市報：近來，農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題受到各方的廣泛關(guān)注。這次出現(xiàn)農(nóng)民工的“失業(yè)潮”可能是90年代初期那次“盲流潮”以來最嚴重的一次。農(nóng)民工的就業(yè)問題可能是中國接下來長期面臨的一個問題，現(xiàn)在很多人都在談“轉(zhuǎn)危為機”，把危機轉(zhuǎn)化為機遇，您對此怎么看？
劉守英：中國現(xiàn)在面臨著很多的問題，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。講農(nóng)民工返鄉(xiāng)也好，就業(yè)難也好，準確講還是農(nóng)民工失業(yè)問題。從目前來看，中央政府有很多辦法在做，地方也在做，企業(yè)也在做。這次農(nóng)民工失業(yè)問題的加劇，確實可以是我們改革的最好的時機。
中國整個農(nóng)民融入工業(yè)化和城市化的進程，實際上是上世紀80年代開始的。最初是農(nóng)村改革，產(chǎn)生了那么多剩余勞動力，自辦企業(yè)搞農(nóng)村工業(yè)化。當時整個工業(yè)化的進程，我覺得還是均衡的，不光有珠三角，還有長三角，內(nèi)地工業(yè)化的進程也是如火如荼。但在90年代末以后，整個中國工業(yè)化和城市化的這種格局一下發(fā)生了很大的變化。西方的訂單突然落到珠三角，然后落到長三角。珠三角、長三角融入全球化并形成世界工廠。最后形成的結(jié)果，就是整個中國工業(yè)化和城市化的進程，這十多年看上去是一個很高的比率，但實際上就是靠這兩片工業(yè)帶來支撐著中國整個國家工業(yè)化的進程。而其他地區(qū)的農(nóng)村人口參與工業(yè)化的進程，基本上就是靠這種流動。實際上這個問題的嚴重性，不是在這次金融危機時才出現(xiàn)的，比如說像每年的春運難，包括去年的雪災(zāi)，實際上已經(jīng)把這個問題擺到了議事日程。
這種出口導(dǎo)向來拉動整個工業(yè)化、城市化進程，讓整個中國的農(nóng)民工來作為這兩片工業(yè)化帶里面“蓄水池”的模式本身是值得反思的。
這種發(fā)展模式帶來的弊端，第一是帶來沿海發(fā)展不夠經(jīng)濟，內(nèi)地失去機會。沿海發(fā)展不夠經(jīng)濟，就是整個珠三角、長三角的工業(yè)化和城市化不匹配。整個消費是依賴于國外市場，而勞動力依賴內(nèi)地的勞動力，同時也依賴于本地的各個層面的土地進入市場，從小組到行政村，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到縣，工業(yè)化的程度過高，但城市化集聚不足。以廣東南海區(qū)為例，區(qū)中心就是桂城，它的消費、提供的產(chǎn)值和稅收，在整個區(qū)占的比例很小，而其他的經(jīng)濟都是遍布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從城市化的角度來講，珠三角面臨普遍的問題是城市化提供集聚和規(guī)模經(jīng)濟的能力不足。長三角也是一樣。城市化發(fā)展不足，這些地區(qū)就業(yè)的吸收能力在下降，才會出現(xiàn)珠三角勞動力往長三角走。它的整個工業(yè)在走向資本驅(qū)除勞動力的階段，就業(yè)本身已經(jīng)在一個坎上了，沿海發(fā)達地區(qū)的城市化的嚴重不足，和工業(yè)化的過度發(fā)展，實際上是導(dǎo)致整個接下來發(fā)展能力的缺失。
我們再看內(nèi)地，在90年代中期以后，內(nèi)地整個工業(yè)化是衰敗的，這里面有金融政策，有我們沿海發(fā)展的政策原因，另外一個更重要的原因是整個內(nèi)地的工業(yè)化融不進全球化的進程。很多地方工業(yè)就沒有了，少量的內(nèi)地有工業(yè)化的地方，開始集中到省會和地區(qū)一級的開發(fā)區(qū)。1998年以后的積極的財政政策和貨幣政策，內(nèi)地的城市化進程是加快了，靠的是信貸，土地的抵押，財政政策，基礎(chǔ)設(shè)施的投資。但工業(yè)化支撐城市化持續(xù)發(fā)展的能力就很弱，導(dǎo)致城市吸納就業(yè)的能力還是很低。所以我們要解決沿海城市化發(fā)展不足和工業(yè)化過度的問題，也要解決內(nèi)地的城市化超前發(fā)展而工業(yè)化衰敗的問題。
必須要讓農(nóng)民工參與分享工業(yè)化和城市化
南方都市報：這次的農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題出現(xiàn)后，有些人的第一反應(yīng)就是土地問題處置要謹慎，這樣他們在城市里找不到工作，還可以回鄉(xiāng)種田，作為農(nóng)民的最后退路。但實際上失業(yè)卻沒有返鄉(xiāng)的農(nóng)民工不在少數(shù)。
劉守英：現(xiàn)在很多人講農(nóng)民工的退路問題，依托一個前提是農(nóng)民與土地的緊密聯(lián)系。現(xiàn)在中國十多年幾億人口融入城市化進程的所有政策，基本上就是這么一個前提，這個前提是有問題的。現(xiàn)在和80年代中期那輪農(nóng)民工大流動的人口結(jié)構(gòu)，已是天壤之別。尤其是80后這批農(nóng)民工進城，他們和第一代農(nóng)民工進城的預(yù)期不一樣了。第一代是跟土地連在一起的，在外面掙錢以后，是為了補貼收入不足。差不多90年代中期以后。開始參與珠三角和長三角這輪大流動的這批農(nóng)民工，基本上是80后的，這批人是從來跟土地就沒有過關(guān)聯(lián)。
南方都市報：他們壓根不想回農(nóng)村。
劉守英：對，這批人離開農(nóng)村時，就沒想過要回去，這是第一。第二，這批農(nóng)民工進入城市以后，盡管沒有讓他落地的政策，城里人所有的待遇他沒有享受，但是他自己的生活方式已經(jīng)城市化了。第三，差不多90年代中期以后這批人進城時，正好趕上第二輪土地延包（1994年開始，差不多15年到期），土地延包時，整個農(nóng)業(yè)稅負還沒有取消，那時農(nóng)民的稅負很重，土地的負擔(dān)很重，那批人走的時候，把土地扔在那兒走了，第二輪延包的時候，他們很多人切斷了與土地的關(guān)系，誰在種，就包給誰了，他們跟土地天然的聯(lián)系從開始就不像政府想象的那樣。
面對這兩個問題，我覺得在政策層面上，第一個就是要有大量的支持內(nèi)地工業(yè)化的政策。這里面包括金融政策，還有一個對于沿海的企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的這些政策，這方面實際上我們喊了很多，但還是遠遠不夠的。
我們需要有專門針對這一類的政策設(shè)計，啟動內(nèi)地的工業(yè)化的進程，實際上現(xiàn)在也到了這個時期。早期的沿海工業(yè)化，一是有地理區(qū)位的便利，二是當時的資本嚴重不足，需要外資。現(xiàn)在我自己的判斷，中國已經(jīng)越過這個階段了。現(xiàn)在整個基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，整個信息革命的結(jié)果，實際上已經(jīng)把原來的沿海和內(nèi)地的這種差距，已經(jīng)大大縮小了，可能我們現(xiàn)在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工業(yè)化帶的形成，要改變過去僅僅依托于珠三角、長三角來發(fā)展工業(yè)化的這種模式。
對于沿海地區(qū)的城市化不足，對于其吸收就業(yè)實際上已造成很大的阻礙。要改變現(xiàn)在面臨一個最大的障礙，就是行政體制問題，過去整個工業(yè)化的進程已經(jīng)使它整個那一套跟財政掛鉤的行政體制，在接下來的城市化進程中已嚴重不適應(yīng)，這是很重要的一個改革。
我們必須要考慮在沿海發(fā)達地區(qū)，大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，要考慮農(nóng)民工的落地問題。除了我們講的社會保障政策以外，另外一個就是在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在珠三角、長三角這兩個城市群應(yīng)該推進整個城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)民融入城市，這個可能是我們目前必須要做的，雖然看上去是很長遠的，但若現(xiàn)在能夠得到推行，我覺得是馬上可以見效。中國的一個特點是，往往是在最危機時是推進改革最好的時候。上一輪發(fā)展中，將農(nóng)民工排除在工業(yè)化、城市化進程之外的所有的這些政策，都應(yīng)改革。
支持中西部的工業(yè)化是關(guān)鍵
南方都市報：按照您的思路，沿海產(chǎn)業(yè)應(yīng)該如何向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)的城市化和工業(yè)化如何推進？
劉守英：這既是一個長期、也是一個短期的事，結(jié)構(gòu)上講是一個戰(zhàn)略的問題，實際上是現(xiàn)在能做而且已經(jīng)出現(xiàn)了。出現(xiàn)的標志是什么呢？我們這幾年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了珠三角和長三角基本上維持較高的增長外，中西部已有一些新的增長點出現(xiàn)。從我自己的調(diào)查看，像安徽蕪湖一帶，完全不是國家去給劃的片要怎么做。還有西安到咸陽這一帶的發(fā)展勢頭也是很好的，再比如長株潭城市群，重慶、成都一帶等。我們原來定義的比如說200萬人口的城市就是特大城市，在西方可能是，但在中西部可能就不是。比如說東莞最早是70萬人，發(fā)展到現(xiàn)在甚至超過700萬人了。這里首先要做的一件事，就是對這種設(shè)市，對不同城市規(guī)模的這種政策要有調(diào)整。中國現(xiàn)在是特大城市一個政策，小城市是另外一個政策，靠行政設(shè)市來管理的這套模式導(dǎo)致的結(jié)果是什么呢？就是這套行政機制和經(jīng)濟上自己成長起來的的城市功能完全是兩回事。按照現(xiàn)在的編制，一些自己長出來的城市，規(guī)劃、土地利用的指標、財政政策、投資等所有的這套東西跟它都沒有關(guān)系，結(jié)果就變成什么呢？它們自己投資搞基礎(chǔ)設(shè)施，完全是人家自建的，因為它要發(fā)展。原來包產(chǎn)到戶是給農(nóng)民的土地上戶口，現(xiàn)在對于很多新的城市應(yīng)該給予戶口制度，給它上戶口。
說白了城市化的過程就是一個土地的級差收益給誰去用的問題。一些自主城市化的城市為什么能夠發(fā)展起來，是因為土地的增值收益農(nóng)民自己留著，自己建城。政府可以拿了土地去抵押，然后去搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為什么農(nóng)民不可以利用自己的土地來分享增值收益以后，用做城市建設(shè)。現(xiàn)在有一個觀點叫“漲價歸公”，政府因為做了基礎(chǔ)設(shè)施的投資，所以政府應(yīng)該把增值收益拿到自己手上，但是仔細去想，政府在做投資的時候，又靠什么在投的，還不是把農(nóng)民的土地征了以后做抵押，再去做的基礎(chǔ)設(shè)施投資。整個土地增值收益的分配是我們城市化的根本。政府對土地一級市場的壟斷和對土地增值收益的分配，這個事必須扭過來。所以土地制度的改革可能是我們下一步整個中西部發(fā)展面臨的大問題。
剛來說得是在城市化過程中錢從哪兒來的問題，另外一個重要的問題是土地指標。現(xiàn)在各地的用地指標完全是中央計劃分配的。給陜西是多少，給上海市多少，這是中央按年度控制的。導(dǎo)致的一個結(jié)果是中西部現(xiàn)在這條路給封死了，中西部這些省為了發(fā)展經(jīng)濟，把它的建設(shè)指標集中在省會城市了，那其他地方還怎么發(fā)展？其他城市就不可能以城市的思路來發(fā)展，所以這是我們接下來要調(diào)整的政策。接下來中西部的工業(yè)化和城市化，土地管理必須要有一套新的政策。
第三是金融政策必須要對整個中西部的工業(yè)發(fā)展有支持。我們原來老講中西部工業(yè)化沒機會，但我最近調(diào)查以后覺得還真不是這么個事。我們?nèi)タ戳撕芏嗟牡胤剑@幾年工業(yè)的發(fā)展，勢頭很好。東南沿海是勞動密集型為主，因為是支持出口導(dǎo)向，依靠勞動力成本的低廉去換美元，但是這輪中西部的發(fā)展里邊，整個工業(yè)化的機會是來自于它的資源導(dǎo)向。有地下的，有地上的，這兩類資源導(dǎo)向性的發(fā)展，有別于原來以低勞動成本來支持出口導(dǎo)向工業(yè)化。中西部地區(qū)現(xiàn)在整個發(fā)展里邊，可能要對這一類企業(yè)進行金融支持。整個這一輪中西部工業(yè)化的興起，可能真正是內(nèi)需的，內(nèi)生的工業(yè)化，是讓當?shù)厝苏嬲軓睦锩媸芤娴墓I(yè)化。現(xiàn)在往往說東部用不好，給中西部金融支持，不是更濫用錢嗎？應(yīng)該明白，這是金融監(jiān)管問題，金融政策對于整個中西部地區(qū)的資源導(dǎo)向型企業(yè)的支持，我覺得相當關(guān)鍵。
為了解決中西部有土地但沒政策，我的建議是鼓勵東南沿海的政府到中西部去建設(shè)“專區(qū)”，或者叫“飛地”也可以。
除了土地政策上給中西部地區(qū)支持，還要給東南沿海的政府和企業(yè)進入中西部也有政策支持。這里面的核心是一個財政分享問題，東部地區(qū)的政府當初有什么積極性在沿海做，核心就是有財政利益。就是用中西部地區(qū)讓出一部分的財政，給東部地區(qū)，然后換來什么呢？換來對中西部地區(qū)的土地開發(fā)。
第四，我覺得應(yīng)該有一個國家層面對農(nóng)民工培訓(xùn)的戰(zhàn)略。現(xiàn)在的做法是什么呢？秦老師剛才講是變成了分錢和尋租的機制，國家層面對培訓(xùn)計劃的設(shè)計是相當關(guān)鍵的。中國下一輪對勞動力的需求，跟上一輪的發(fā)展是完全不一樣的，這已經(jīng)出現(xiàn)了。比如我在重慶和湖南去調(diào)研，那些農(nóng)民正兒八經(jīng)接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工，到珠三角去就業(yè)，工資就是比直接出去的就要多三五百塊錢。中央政府應(yīng)該去做，包括這個錢怎么切，誰來做這件事，如何防止部門和地方政府的不良行為，這些都是要考慮的。這個設(shè)計可能對我們下一輪工業(yè)化的發(fā)展，是非常關(guān)鍵的。但總體來講，我自己不是很悲觀。中國下一輪的工業(yè)化和城市化進程，不能再讓農(nóng)民只是以就業(yè)的身份來參與了，不然就沒戲。
（來源：南方都市報）
