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2025年03月13日
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7月27日，國務(wù)院日前印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（國發(fā)〔2016〕44號，以下簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。
問：請問《通知》出臺的背景及政策特點(diǎn)是什么？
答：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，也是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要堅(jiān)持把城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高擺在更加突出位置來落實(shí)，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化歷程，但也積累了不少突出矛盾和問題，2億多進(jìn)城務(wù)工人員和其他常住人口還沒有享受與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊墓卜?wù)和市民權(quán)利，這在一定程度上也與財(cái)政支持保障不健全有關(guān)。因此，必須創(chuàng)新思維、創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系，這是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要抓手和牽引動力。
《通知》提出的支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化十條具體政策措施，不是幾項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助政策的簡單疊加，而是財(cái)政政策的系統(tǒng)重構(gòu)，形成了較為完備的政策支持體系，涵蓋了教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，涉及中央和地方各級財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。《通知》具有以下鮮明特點(diǎn)：一是堅(jiān)持以人為本，將推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化作為一條主線貫穿始終。二是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有機(jī)結(jié)合起來，為實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)提供了重要抓手。三是十條具體政策措施都很“實(shí)”，“含金量”高，有利于確保市民化和公共服務(wù)全覆蓋等政策落地生根；四是探索出了新的政策思路，根據(jù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求相應(yīng)調(diào)整完善了現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付政策，提高了轉(zhuǎn)移支付的針對性和有效性，體現(xiàn)了少花錢多辦事的原則。
按照《通知》的要求做好相關(guān)工作，充分發(fā)揮財(cái)政政策對促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同城市居民完全平等公共服務(wù)和市民權(quán)利，有利于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)具有重大意義。
問：如何優(yōu)先將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍？
答：使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊牧x務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)，是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。對此，《通知》明確提出，要在加快戶籍制度改革、實(shí)施居住證制度的基礎(chǔ)上，盡快完善政策，籌措資金，優(yōu)先將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，做到公共服務(wù)提供隨人走，為人的自由流動創(chuàng)造良好制度環(huán)境。
一是支持和引導(dǎo)地方政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍，逐步完善并落實(shí)農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)雜費(fèi)和普惠性學(xué)前教育的政策。中央和省級財(cái)政部門按在校學(xué)生人數(shù)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分配資金，實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基本定額資金隨學(xué)生流動可攜帶。
二是中央財(cái)政要大力支持城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理制度創(chuàng)新，重點(diǎn)支持整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助范圍；對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的，各級財(cái)政按照參保城鎮(zhèn)居民同樣的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。
三是抓緊做好將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鄉(xiāng)社會保障制度銜接等工作，加快實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)社會保障制度，同時(shí)督促地方政府落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。
四是分配就業(yè)專項(xiàng)資金時(shí)賦予城鎮(zhèn)常住人口和城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)等因素適當(dāng)權(quán)重，支持和引導(dǎo)地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供免費(fèi)的公共就業(yè)服務(wù)，落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在常住地可按規(guī)定享受相應(yīng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。
隨著居住證制度的不斷完善，持有居住證人口被納入基本公共服務(wù)保障范圍并不斷提高保障水平，逐步與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛型鹊幕竟卜?wù)，在此基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的目標(biāo)。
問：如何強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的主體責(zé)任？
答：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重要人力資源，其市民化過程對擴(kuò)大消費(fèi)需求、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、消化房地產(chǎn)庫存、創(chuàng)造稅收具有重要作用，也是當(dāng)前推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重大舉措。從實(shí)際情況看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政狀況相對較好，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施相對完備，也具備更多承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化責(zé)任的能力和條件。《通知》要求，人口流入地政府尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，合理安排預(yù)算，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步將財(cái)政支出重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)，主要依靠自有財(cái)力保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等方面的基本公共服務(wù)，改變城鎮(zhèn)化過程中“見物不見人”的弊端，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。
問：建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的考慮和安排是什么？
答：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有利于促進(jìn)流入地政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但要在短期內(nèi)使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化，成本較高，財(cái)政壓力很大。為妥善解決這一問題，調(diào)動地方政府的積極性，《通知》提出，中央和省級財(cái)政要通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。這是引導(dǎo)地方政府推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化、確保到2020年使1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的重大舉措，也是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制創(chuàng)新。
按照《通知》要求，中央財(cái)政專門設(shè)置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際進(jìn)城落戶以及地方提供基本公共服務(wù)情況分配獎(jiǎng)勵(lì)資金，并適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動、城市規(guī)模等因素，向吸納跨省（區(qū)、市）流動轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)和中西部中小城鎮(zhèn)傾斜。省級政府也要參照中央做法，建立支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌安排中央和本級獎(jiǎng)勵(lì)資金，引導(dǎo)市縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化。
問：如何確保中西部財(cái)政困難地區(qū)財(cái)力不因政策調(diào)整而減少？
答：確保中西部財(cái)政困難地區(qū)財(cái)力不因?qū)嵤┴?cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制即“人錢掛鉤”政策而減少，是此次改革必須堅(jiān)守的一項(xiàng)基本原則。《通知》關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的轉(zhuǎn)移支付政策主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩部分。對享受均衡性轉(zhuǎn)移支付的中西部財(cái)政困難地區(qū)，中央財(cái)政仍以戶籍人口而不以常住人口為基礎(chǔ)進(jìn)行測算分配，并充分考慮各地區(qū)向居住證持有人提供基本公共服務(wù)的支出需求，基本可以實(shí)現(xiàn)中西部財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付存量規(guī)模不會減少，同時(shí)隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的增加，中西部財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也將保持平穩(wěn)增長。對與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然有的以常住人口為基礎(chǔ)、有的直接按人頭進(jìn)行測算分配，相應(yīng)減少人口流出地主要是中西部困難地區(qū)的義務(wù)教育等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，但考慮到人口流出地已經(jīng)不提供戶籍在本地但持有外地居住證人口的基本公共服務(wù)，這部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的減少并不會影響當(dāng)?shù)貙?shí)際享受基本公共服務(wù)的人均財(cái)力，相反還會因與人頭有關(guān)的配套資金減少使地方財(cái)力得到改善，如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，人口流出地財(cái)政負(fù)擔(dān)的部分配套資金將轉(zhuǎn)由人口流入地財(cái)政負(fù)擔(dān)。綜合來看，《通知》出臺后，中央財(cái)政對中西部財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不會減少，且隨著人口流出，享受公共服務(wù)的人數(shù)減少，其人均財(cái)力和基本公共服務(wù)水平會有較大幅度的提升，有利于加快縮小東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部財(cái)政困難地區(qū)的基本公共服務(wù)水平差距，也有利于中西部中小城市基層政府就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
問：如何維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益？
答：加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益。必須充分尊重農(nóng)民意愿和自主定居權(quán)利，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。《通知》提出，一是地方政府不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件。二是要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和優(yōu)先支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，但現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。三是要多渠道籌集資金，支持進(jìn)城落戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住、投資、創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。
問：如何保障支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策的貫徹落實(shí)？
答：建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策是黨中央、國務(wù)院部署的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，《通知》要求各級政府及其財(cái)政部門要高度重視、提高認(rèn)識、盡快部署、狠抓落實(shí)。一是中央財(cái)政要加快調(diào)整完善相關(guān)政策，加大轉(zhuǎn)移支付支持力度，建立績效考核機(jī)制，督促地方盡快制定有關(guān)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策措施。二是各職能部門要以居住證為載體，抓緊研究完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女就學(xué)政策、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員跨制度、跨地區(qū)流動連續(xù)參保等政策，加強(qiáng)與財(cái)政支持政策的銜接。三是省級政府要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施，完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度。四是市縣政府要統(tǒng)籌使用自有財(cái)力和上級政府轉(zhuǎn)移支付資金，加強(qiáng)預(yù)算管理，合理安排預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，管好用好資金，確保政策落地生效。（來源：財(cái)政部預(yù)算司）
