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2025年03月13日
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近日，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》（以下簡稱《規范》），記者就此采訪了農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇。
記者：《規范》的制定背景是什么？
張紅宇：近年來，隨著土地經營權流轉規模的不斷擴大，已經有超過三分之一的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數以百萬計的承包農戶。因此，建立健全安全、有序的土地經營權流轉交易市場，對維護廣大農民群眾和新型經營主體合法權益，促進適度規模經營有序發展意義重大。按照中央、國務院的部署要求，各地在農業部指導下，依托經管部門不斷健全農村土地流轉交易市場，加強縣、鄉土地流轉市場建設，為推動土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營發揮了巨大作用。截至2015年底，已有1231個縣（市）、17826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區劃單位，流轉合同簽訂率達到67.8%。但從實踐看，各地土地流轉交易市場發展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應制度。2014年，《中辦國辦關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）提出，要研究制定流轉市場運行規范，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，農業部也將這項工作列入2016年重點工作。今年以來，我們在充分調研基礎上，會同北京農村產權交易所、武漢農村產權交易所、山西省土地流轉工作站、土流網、土地資源網等相關單位起草了初稿，并征求了30個省（除西藏外）省級農村承包土地管理部門，以及中央農辦、國務院法制辦、中國人民銀行和國家工商總局等部門意見后，經農業部2016年第6次常務會審議通過，形成了《規范》。
記者：《規范》調整的范圍主要是什么？
張紅宇：農村土地經營權流轉交易市場是依照市場規律，為交易雙方提供服務的平臺。2014年國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（國辦發〔2014〕71號）明確指出，這類市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。實踐中，多數土地經營權流轉交易市場是依托農業系統經營管理部門成立的事業單位或國有企業，也有一些是民營企業利用互聯網等手段建立的流轉交易平臺。據此，《規范》定位為工作指導性文件，而非具有強制力和約束力的部門規章，目的是為各地提供參照文本，各地農村土地經營權流轉交易市場可在此基礎上，根據實際情況補充完善調整相關內容，進一步完善相關工作規則，引導土地經營權公開、公正、規范流轉交易。
記者：《規范》涉及到哪些主體和對象？
張紅宇：《規范》充分吸收了現有的土地經營權流轉市場交易規程，依照農村土地經營權流轉交易程序制定，主要遵循了“提出申請-進場交易-簽訂合同-配套服務”的順序。《規范》提出，交易主體是農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體，以及具備農業生產經營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規政策和規劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經營權，也包括集體經濟組織未發包的土地經營權，以及其他依法可流轉交易的土地經營權。
記者：實踐中，有些集體土地流轉出現了不公開、不透明，容易導致糾紛等問題，《規范》對此有什么規定？
張紅宇：實踐中，集體對外流轉交易土地的現象已經數見不鮮，整村整組流轉土地的情況也有很多。一方面，集體統一流轉土地在提高議價能力、為農民爭取更大利益方面發揮了積極作用，也減少了流入方的交易成本，極大提高了土地流轉交易的效率；另一方面，集體流轉土地時，少數基層干部私相授受、謀取私利的現象也有發生，侵犯了農民合法土地權益，影響了農村經濟社會的和諧穩定。因此，《規范》在流入方進場交易時特別提出：集體在組織統一流轉農戶通過家庭承包方式取得的經營權時，要有書面委托書；未發包集體土地經營權流轉時，要提供農村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉土地的書面證明。
記者：當前，工商資本租賃農地的現象比較突出，《規范》中對此是否有相關考慮？
張紅宇：近年來，在農村土地流轉中，工商資本下鄉租賃農地呈加快發展態勢，2015年流入企業的農戶承包地面積達到4600萬畝，占流轉土地總面積的10.4%。一方面，工商資本進入農業，可以帶來資金、技術和先進經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設；但另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風險隱患。中央對此高度重視，強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻，租賃的耕地只能搞農業，不能改變用途，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。2015年，中辦發〔2014〕61號文件和農業部等四部門《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》（農經發〔2015〕3號）提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，對流入方的主體資質、農業經營能力、經營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核。從去年以來的運行情況看，工商資本租賃農地出現的“非糧化”，特別是“非農化”現象得到了有效遏制。為了進一步規范工商資本下鄉行為，此次《規范》強調，流入土地超過當地規定標準以上的，需提供農業經營能力等證明、項目可行性報告，以及有權批準機構準予流轉交易的證明，強調了土地流轉的規范化。
記者：今年有232個縣（市）開展農村土地經營權抵押試點，《規范》對此有哪些考慮？
張紅宇：2015年，全國人大常委會授權在北京市大興區等232個試點縣（市、區）開展農村土地經營權抵押試點。今年3月，中國人民銀行、銀監會、保監會、財政部、農業部等部委聯合下發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（銀發〔2016〕79號），明確提出試點地區要推進建立多級聯網的農村產權流轉交易平臺，建立承包土地的經營權抵押、流轉、評估和處置的專業化服務機制，可以在試點地區政府授權的農村產權交易平臺辦理經營權抵押登記。為推動農村經營權抵押試點工作的順利進行，《規范》第十九條明確農村土地流轉交易市場經有權機關授權可以開展土地經營權抵押登記，第二十條則就抵押登記過程中的有關事項提出了具體要求，試點地區可以組織開展相關工作。
記者：當前，各地的農村土地產權交易所提供服務內容并不相同，《規范》制定中是否有所考慮？
張紅宇：農村土地經營權流轉交易市場主要功能是促進土地經營權交易，主要提供簽訂服務協議、流轉信息發布公示、價格形成、流轉合同及交易鑒證、授權抵押登記等服務。《規范》提出：流轉市場要做好信息公示和發布，流轉合同訂立應參照土地經營權流轉交易合同示范文本，交易雙方可以獲得交易市場提供的流轉交易鑒證，合同到期后流入方在同等條件下可優先續約，交易市場在交易完成后還應該提供信息查詢、檔案管理和糾紛調處等服務。實踐中，隨著交易雙方對土地經營權流轉交易服務的需求不斷提高，交易市場的服務內容也不斷增加和完善，《規范》提出：應交易雙方要求，市場可以組織提供法律咨詢、資產評估、會計審計、項目策劃、金融保險等服務，但收費標準應根據相關規定由當地物價部門核定并予以公示。同時，為保障農村土地經營權流轉公開、公平、規范運行，市場應該自覺接受社會公眾的監督和依法接受有關部門的管理。
