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2025年03月15日
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住房保障具有公共產(chǎn)品性質(zhì)
在理論上，公共產(chǎn)品范圍的界定有一個(gè)擴(kuò)展的過(guò)程，住房保障屬于廣義的公共產(chǎn)品，要選擇符合我國(guó)國(guó)情的住房保障模式。
經(jīng)典意義上的純公共產(chǎn)品有兩個(gè)基本特征：一是消費(fèi)中的非排他性，即產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專(zhuān)有，要將一些人排斥在消費(fèi)過(guò)程之外是不可能的或代價(jià)（成本）很大；二是消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性，即一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，一些人從這一產(chǎn)品中受益不會(huì)影響其他人從這一產(chǎn)品中受益，受益對(duì)象之間不存在利益沖突。后來(lái)公共產(chǎn)品的范圍得到拓展，廣義的公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。狹義的公共產(chǎn)品即指純公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等。政府提供公共產(chǎn)品，主要是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和維護(hù)公民的基本人權(quán)。
住房保障具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中曾說(shuō)過(guò)，解決沒(méi)有房子住或住得很擁擠的住宅問(wèn)題，是“具有公共福利形式的措施”。（《馬克思恩格斯選集》第3卷第157頁(yè)）《世界人權(quán)宣言》指出：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家庭的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。”聯(lián)合國(guó)《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見(jiàn)》提出，居住權(quán)“對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的”。基本居住權(quán)是基本人權(quán)不可或缺的重要組成部分。
住房是不可缺少的生活必需品。保障性住房是民生工程，是收入偏低的社會(huì)階層享有基本居住權(quán)的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和國(guó)家長(zhǎng)治久安所必需的條件。當(dāng)今各國(guó)政府都把住房保障作為公共政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。住房保障具有民生性、公民應(yīng)享有的基本居住權(quán)以及決策和提供主體（政府）的公共性，因而屬于廣義的公共產(chǎn)品。還應(yīng)看到，保障性住房的建設(shè)對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、平抑房?jī)r(jià)和穩(wěn)定預(yù)期具有一定的作用。
由于各國(guó)文化倫理觀(guān)念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入分配狀況存在差別，規(guī)定的住房保障的范圍也有所不同。比如，美、英等國(guó)家實(shí)行選擇性原則，廉租房和住房補(bǔ)貼的對(duì)象僅限于窮人和弱勢(shì)群體；以瑞典為代表的部分福利型國(guó)家則在法律上規(guī)定，所有國(guó)民都能獲得租金受到控制的公共租房。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯的發(fā)展中國(guó)家，收入差距正在逐步拉大，但國(guó)家財(cái)力又比較有限。基于此，我國(guó)可以考慮采用類(lèi)似選擇性的住房保障模式，住房保障的范圍應(yīng)當(dāng)是那些在房產(chǎn)市場(chǎng)租購(gòu)商品房有困難的中低收入家庭。另外，我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)時(shí)期，農(nóng)民工大量向城市聚集，這些外來(lái)務(wù)工人員以及新就業(yè)職工通過(guò)市場(chǎng)租購(gòu)商品房會(huì)遇到財(cái)力上的困難，因此，公租房享受對(duì)象可覆蓋新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員等，但要嚴(yán)格規(guī)定各類(lèi)保障性住房的套型面積和享受者的資格條件。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有加強(qiáng)住房保障，才能做到“居者有其屋”，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。
住房保障方面政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任
在住房保障方面，政府要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。為此，必須明晰中央和地方政府在這一方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，政府應(yīng)增加必要的投資，同時(shí)要以政策措施引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持多渠道資金投入。
（一）在住房保障方面中央與地方政府事權(quán)的界定
各級(jí)政府的事權(quán)是指政府的職責(zé)范圍及相應(yīng)的權(quán)限。在住房保障方面，應(yīng)合理界定中央和地方政府的事權(quán)。
保障性住房具有房體的固定性、結(jié)構(gòu)的差異性、居住主體的私人性以及配套環(huán)境條件的區(qū)位性，這些決定了住房保障帶有地方性公共產(chǎn)品特征，其具體事務(wù)宜側(cè)重由地方政府負(fù)責(zé)。這也符合社會(huì)事業(yè)和行政管理的屬地原則，有利于發(fā)揮基層政府熟悉本地情況的優(yōu)勢(shì)，降低住房保障的行政成本。（1）地方政府應(yīng)設(shè)立負(fù)責(zé)住房保障的規(guī)劃、分配和監(jiān)管工作的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，以協(xié)調(diào)涉及住房保障事務(wù)的各有關(guān)部門(mén)；（2）要編制保障性安居工程建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，制定該規(guī)劃時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)確調(diào)查統(tǒng)計(jì)各地居民保障性住房的要求，并明確提出各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的資金數(shù)額和比例；（3）要編制和實(shí)施保障性安居工程的用地（要落實(shí)具體項(xiàng)目和地塊）以及建設(shè)的年度計(jì)劃，建立目標(biāo)責(zé)任制(做到責(zé)任人明確)和問(wèn)責(zé)制，并把計(jì)劃完成情況作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
與此同時(shí)，也應(yīng)界定中央政府在住房保障上的事權(quán)。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力存在較大的差異，為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和各地居民享受基本居住權(quán)，中央政府也要承擔(dān)住房保障方面的責(zé)任，主要包括：（1）制定全國(guó)保障性安居工程建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，提出總體要求，并進(jìn)行指導(dǎo)；（2）對(duì)財(cái)力薄弱的地區(qū)給以必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和保障性安居工程方面的資金支持；（3）制定《住房保障法》、住房保障政策，以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的調(diào)控政策；（4）中央有關(guān)部委應(yīng)與各省級(jí)政府簽訂保障性安居工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并對(duì)地方政府履行住房保障職責(zé)的狀況進(jìn)行督查和考核。
（二）地方政府在住房保障上要有相應(yīng)的財(cái)力（財(cái)權(quán)）
2009年7月全國(guó)人大的一項(xiàng)調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，中央政府計(jì)劃的保障房建設(shè)任務(wù)已超過(guò)地方當(dāng)前財(cái)力可承受的能力。有鑒于此，要做到地方政府住房保障的財(cái)力與住房保障的事權(quán)相匹配，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府財(cái)權(quán)。要進(jìn)一步合理劃分中央稅、地方稅和共享稅，可適當(dāng)擴(kuò)大地方稅在全國(guó)稅收收入中所占的比例，適度縮小共享稅所占的比重，逐步扭轉(zhuǎn)地方過(guò)多依賴(lài)稅收返還和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的狀況。與此同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在中央政府財(cái)力允許的前提下，可增撥保障性安居工程建設(shè)資金（目前有中央財(cái)政廉租住房保障補(bǔ)助資金、城市棚戶(hù)區(qū)改造補(bǔ)助資金、公共租賃住房補(bǔ)助資金、農(nóng)村危房改造資金等）。
國(guó)有土地使用權(quán)出讓金（簡(jiǎn)稱(chēng)“土地出讓金”）是目前我國(guó)地方政府的一大收入，也是保障性安居工程的一個(gè)資金來(lái)源。土地出讓金是國(guó)有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的具體實(shí)現(xiàn)。從2007年開(kāi)始，我國(guó)土地出讓收支全部納入地方基金預(yù)算管理，在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專(zhuān)賬，專(zhuān)門(mén)核算土地出讓收支情況。當(dāng)前，要進(jìn)一步完善分稅制，以利改變地方政府收入過(guò)度倚重土地財(cái)政的傾向。地方政府要依據(jù)土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃，擬定住房用地出讓方案，土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行商品房用地單宗出讓面積規(guī)定。要健全“招拍掛”制度，做到“招拍掛”信息充分披露和公平競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格土地競(jìng)買(mǎi)人資格審查，杜絕內(nèi)部交易。同時(shí)，不能以“價(jià)高者得”作為惟一條件，而應(yīng)實(shí)行綜合評(píng)標(biāo)。
值得提及的是，德國(guó)對(duì)出售的房?jī)r(jià)超過(guò)指導(dǎo)價(jià)20%而又不降價(jià)的房地產(chǎn)商和房東追究法律責(zé)任，這對(duì)抑制房?jī)r(jià)暴漲發(fā)揮了一定的作用。我國(guó)要合理調(diào)控土地價(jià)格，倘有必要（如在實(shí)行多種政策措施后房?jī)r(jià)上漲仍過(guò)快時(shí)），也可適當(dāng)借鑒德國(guó)的上述做法。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地出讓金的收入、分配、解繳、劃撥和用途的規(guī)范管理，杜絕違法違規(guī)行為，并切實(shí)落實(shí)土地出讓金凈收益不低于一定比例用于保障性住房建設(shè)的規(guī)定。
（三）多渠道增加對(duì)保障性住房的資金投入
從理論上說(shuō)，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給方式可有多種組合。鑒于保障性住房的特點(diǎn)，可以采用公共生產(chǎn)、公私混合提供或私人生產(chǎn)、公私混合提供的方式，多渠道地增加資金投入。
對(duì)于廉租住房和公共租賃住房，政府可出資購(gòu)建，由政府性投資機(jī)構(gòu)或政府委托機(jī)構(gòu)持有產(chǎn)權(quán)。可根據(jù)條件，把這類(lèi)住房建設(shè)納入政府采購(gòu)范圍，但要實(shí)行建設(shè)過(guò)程的產(chǎn)業(yè)化。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，政府投入的資金來(lái)源主要有：（1）實(shí)行土地劃撥，土地成本作為國(guó)有資產(chǎn)注入；（2）中央下?lián)芎偷胤截?cái)政預(yù)算安排的專(zhuān)項(xiàng)資金（應(yīng)及時(shí)分解下達(dá)到項(xiàng)目）；（3）土地出讓凈收益中不低于一定比例的資金；（4）開(kāi)發(fā)商不愿建廉租房或公租房而繳納的異地移建款；（5）住房公積金增值收益中的一部分、一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的增值收益；（6）經(jīng)濟(jì)適用房存量房源轉(zhuǎn)化為商品房出售的溢價(jià)部分的凈收益和經(jīng)濟(jì)適用房上市交易時(shí)退回的政府補(bǔ)貼資金等。另外，借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，可試行持股型公共租賃住宅方式，在租賃期間，承租人可以按合理價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，租金則隨其持有的產(chǎn)權(quán)股份增加而遞減，直至符合資格條件的承租人完全擁有產(chǎn)權(quán)（如轉(zhuǎn)換成有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房）。這可使政府在這一方面的投資得到回收和進(jìn)行再投資。
政府還應(yīng)利用土地出讓金的減免、稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)助（補(bǔ)貼）和貸款貼息等，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持個(gè)人、機(jī)構(gòu)投資者(含公積金的閑置資金)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等參與保障性住房投資。建立由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。政府要在政策上引導(dǎo)、支持投資者在同一住宅區(qū)內(nèi)采用商品房與保障房配比模式，以利于弱化貧困聚集效應(yīng)和摒除不同收入階層之間的社會(huì)隔閡。在統(tǒng)一規(guī)劃和資金用途不變的前提下，政府安排的農(nóng)村危房改造資金可與其他有關(guān)的農(nóng)村建設(shè)資金和支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金結(jié)合起來(lái)使用。
對(duì)于保障性住房的建設(shè)，可減免土地使用稅、土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅收以及城市建設(shè)配套費(fèi)和政府性基金。其中，對(duì)符合規(guī)定的公租房，在其購(gòu)建環(huán)節(jié)可免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅；對(duì)公租房的租金收入免征營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅。可考慮由龍頭開(kāi)發(fā)商出資成立公租房發(fā)展基金，對(duì)公租房的開(kāi)發(fā)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。政府可在土地供給環(huán)節(jié)給予合理的優(yōu)惠，在必要時(shí)可在若干年內(nèi)返還占整個(gè)保障性住房工程造價(jià)一定比例（如美國(guó)為4%）的有關(guān)稅收。還可設(shè)立住房?jī)?chǔ)蓄銀行或個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄賬戶(hù)，該儲(chǔ)蓄存款用于租購(gòu)保障性住房的，可退回部分個(gè)人所得稅。另外，對(duì)低收入群體自住型的房產(chǎn)稅，可實(shí)行減免、折扣、返還和延期繳納等優(yōu)惠政策。
（作者：中共福建省委黨校教授）
