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2025年03月14日
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我國糧食正呈現(xiàn)總產(chǎn)、庫存、進(jìn)口“三量齊增”的新現(xiàn)象：一方面連年豐收，糧倉里都快放不下糧了；另一方面卻是進(jìn)口量不斷攀升，屢創(chuàng)新高。為什么會出現(xiàn)這種情況？我國的糧食供需結(jié)構(gòu)出了什么問題？下一步糧食政策怎么調(diào)整？
豐收為啥還進(jìn)口？
結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)需有缺口，國內(nèi)外糧價倒掛，玉米替代品進(jìn)口激增，出現(xiàn)“三量齊增”新現(xiàn)象
中國的糧食，到底多了還是少了？
連續(xù)12年增產(chǎn)，去年糧食總產(chǎn)量達(dá)到12429億斤，連續(xù)3年穩(wěn)定在1.2萬億斤以上；與此同時，我國的糧食庫存也達(dá)到了高峰值。幾乎與增產(chǎn)同步，我國的糧食進(jìn)口量也在持續(xù)增加，預(yù)計2015年全年進(jìn)口量達(dá)到2400億斤以上。
豐收為啥還大量進(jìn)口？中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文對此表示：“我國糧食連年增產(chǎn)，但相對于需求還是有缺口，比如大豆和一些需要品種調(diào)劑的大米、小麥和玉米，這部分需求必須通過進(jìn)口來滿足。”
事實上，在進(jìn)口的2400億斤糧食中，大豆占了大頭。海關(guān)總署統(tǒng)計，2015年大豆進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的8169萬噸，比上年增加了14.4%。
此外，一些不受關(guān)稅配額管理但可以替代玉米的產(chǎn)品進(jìn)口大幅增加，加劇了糧食進(jìn)口量增長的趨勢。根據(jù)WTO的貿(mào)易規(guī)則，在我國承諾的配額內(nèi)，對進(jìn)口糧食實行1%的低關(guān)稅；超出配額的進(jìn)口則要實施65%的關(guān)稅。陳錫文說：“現(xiàn)在講的國內(nèi)糧價比國際高，是和1%關(guān)稅下進(jìn)口的糧價相比。超出配額的進(jìn)口，由于加了65%的關(guān)稅，就會比國內(nèi)糧價高。”
但問題在于，近年來我國720萬噸的進(jìn)口玉米關(guān)稅配額從來都沒有用完過，反而是那些不受關(guān)稅配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等玉米替代品大量進(jìn)口。海關(guān)總署統(tǒng)計，2015年1—11月，這幾項替代品相加，大致相當(dāng)于進(jìn)口了5260萬噸玉米（玉米酒糟按1∶3折算），預(yù)計玉米替代品全年進(jìn)口量將近1000億斤，相當(dāng)于全國玉米產(chǎn)量的20%多。
更關(guān)鍵的是，從2012年—2015年，全球糧價下跌了40%—50%，配額內(nèi)進(jìn)口玉米及不受配額管理的替代品進(jìn)口完稅后的價格仍遠(yuǎn)低于國產(chǎn)玉米。這部分產(chǎn)品進(jìn)入我國市場，大大擠占了國產(chǎn)玉米的市場空間。因此出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、庫存量、進(jìn)口量 “三量齊增”的新現(xiàn)象。
供需結(jié)構(gòu)偏差在哪？
增產(chǎn)的未必是需要的，減產(chǎn)的恰恰是需求必須滿足的；大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，缺乏國際競爭力
“三量齊增”新現(xiàn)象，既有國內(nèi)外糧價倒掛等因素的影響，更說明我國糧食供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯偏差。
陳錫文說：“進(jìn)入新世紀(jì)以來這15年，糧食的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了明顯的變化。大豆產(chǎn)量不斷降低，對國際市場的依賴度已超過了80%，而大豆是我們需求增長最快、供求缺口最大的一個品種。玉米產(chǎn)量15年翻了一番。增產(chǎn)的未必是需要的，減產(chǎn)的恰恰是需求必須滿足的。這是當(dāng)前糧食供求當(dāng)中的突出矛盾。”
2008年—2014年期間，全國玉米面積擴大24%，產(chǎn)量增加30%。2012年，玉米超越稻谷，成為我國第一大糧食品種。記者了解到，近年來東北主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民棄種大豆、雜糧，騰出來的耕地主要轉(zhuǎn)向玉米種植。
突出矛盾還表現(xiàn)為我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力，中國已處于全球糧價“高地”。
陳錫文表示，目前我國有2.3億農(nóng)戶，平均每戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的生產(chǎn)方式，使我國農(nóng)業(yè)在提高國際競爭力方面遇到很大困難。“近些年糧食產(chǎn)量雖然在增長，但是生產(chǎn)成本也不斷提高，推動了國內(nèi)糧價逐步上漲，導(dǎo)致更多來自國際市場的糧食進(jìn)入了中國。”陳錫文分析。
但也必須看到，國內(nèi)糧食價格高于國際，除了國內(nèi)生產(chǎn)成本高之外，其他原因也不可忽視。
一是近年來國際糧價大幅度下跌。二是過去一段時間人民幣匯率堅挺，這意味著以美元計價的糧食進(jìn)入中國市場后的價格下降。三是最近兩三年國際能源市場價格暴跌，并引起國際海運價格暴跌。從美國墨西哥灣新奧爾良運到中國廣東黃埔港的糧食散運價格，2008年是135—138美元/噸，現(xiàn)在已經(jīng)降到只有35美元/噸。
糧價怎么調(diào)？
小麥和水稻繼續(xù)實施最低收購價政策；玉米探索“價補分開”，市場定價，農(nóng)民合理收益由政府價外補貼
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強認(rèn)為，近幾年連續(xù)大幅度提高臨時收儲價格和最低收購價所形成的市場機制扭曲，已全面顛覆國內(nèi)糧食市場體系和價格關(guān)系。“以矛盾最突出的玉米為例，現(xiàn)行的臨時收儲制度會鼓勵農(nóng)民多種玉米，并且抬高玉米市場價格。”
“以前覺得種糧風(fēng)險小，價格國家會托底，沒想到玉米價格會跌這么多。”山東省泰安市岱岳區(qū)種糧大戶薛麗娜告訴記者，前兩年玉米單價都保持在1.05元/斤—1.1元/斤，去年的收購價只有0.84元/斤，收入大幅下降。
“我們的問題在于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)，今后將進(jìn)行糧食定價機制、補貼方式和收儲制度等一系列改革。”陳錫文介紹，2014年以來，國務(wù)院先后對東北和內(nèi)蒙古的大豆、新疆的棉花以及長江中下游的油菜進(jìn)行價格形成機制和補貼方式的改革，取得了明顯效果。去年9月，國務(wù)院又下調(diào)了東北和內(nèi)蒙古的玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元降到目前的1元。“小麥和水稻作為口糧，將繼續(xù)實施最低收購價政策；玉米的改革方向基本上是市場定價、價補分離。價格要由市場來決定，價格不再承擔(dān)補貼農(nóng)民的功能，農(nóng)民的合理收益由政府實行價外補貼。”
陳錫文透露，糧食供給制度改革至少要實現(xiàn)四個重要目標(biāo)：
一是要逐步減少關(guān)稅配額外的玉米替代品進(jìn)口，重要措施之一就是要讓國內(nèi)玉米價格回歸到與國際市場相近的水平。
二是新的庫存不能再增加，這是數(shù)量問題，但政府不能用行政手段去限產(chǎn)，而是要放活機制。
三是放活市場。“價格合理了，玉米購銷實現(xiàn)多元化主體、多渠道流通，讓市場主體都愿意采購糧食，庫存的壓力才會減下來。”
四是不能讓農(nóng)民太吃虧。陳錫文強調(diào)，無論如何都不能出現(xiàn)農(nóng)民利益“大起大落”的情況。因為從歷史經(jīng)驗來看，如果農(nóng)業(yè)政策不當(dāng)，損害了農(nóng)民利益，會導(dǎo)致糧食產(chǎn)量持續(xù)下降。“在改革過程中維護(hù)好農(nóng)民的合理收益，是保障糧食生產(chǎn)和國家糧食安全的重要閥門。”
糧食供給側(cè)怎么改？
既要調(diào)結(jié)構(gòu)，也要保持生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，飯碗必須牢牢端在自己手中
糧食供給側(cè)改革，結(jié)構(gòu)要調(diào)整，但糧食安全任何時候都不能放松，核心是產(chǎn)能的鞏固和提升。陳錫文說：“中國一定要堅持依靠自身能力來保障糧食安全，‘十三五’期間，仍然強調(diào)谷物基本供給，口糧絕對安全，還是要把飯碗端在自己手中。”
農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司司長曾衍德表示，今后若干年，全社會對糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的消費需求將持續(xù)增長。與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還面臨著耕地、水、資源環(huán)境等多重制約，糧食供求仍將處于緊平衡狀態(tài)。
陳錫文認(rèn)為，當(dāng)前國際市場糧食、能源價格處于低水平的狀態(tài)并不會是一種常態(tài)，而且國際市場一年能夠提供的貿(mào)易量不超過3.5億噸（7000億斤）。“要保障糧食安全，必須立足國內(nèi)，切實提高我國糧食生產(chǎn)的競爭力。”
糧食調(diào)結(jié)構(gòu)開始出實招。曾衍德介紹，農(nóng)業(yè)部今年將突出“穩(wěn)產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的主攻方向，計劃到2020年“鐮刀彎”地區(qū)調(diào)減5000萬畝以上玉米。“‘鐮刀彎’地區(qū)指的是我國從東北—華北—西南—西北的一大片區(qū)域，包括東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、西北風(fēng)沙干旱區(qū)、太行山沿線區(qū)及西南石漠化區(qū)，從地圖上看恰似鐮刀彎。這一地區(qū)近年來玉米面積增加較快，但又不是優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。我們進(jìn)行了‘糧改飼’、糧豆輪作的試點，通過政策、技術(shù)等多項措施，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)。”
同時，農(nóng)業(yè)部還將探索耕地輪作休耕制度試點，推進(jìn)馬鈴薯主食開發(fā)。堅持“藏糧于地”“藏糧于技”，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。積極引導(dǎo)和支持新型經(jīng)營主體發(fā)展壯大，著力完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，提高生產(chǎn)的規(guī)模效益。健全產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)效益。
