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2025年03月13日
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2015年底中央深改組第十九次會(huì)議審議通過的《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（下稱《意見》）昨天正式全文發(fā)布，明確了超生、非婚生等8類無戶口人員登記常住戶口。禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件，切實(shí)保障每個(gè)公民依法登記一個(gè)常住戶口。
《意見》指出，依法登記戶口是法律賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向、以改革為動(dòng)力，著力解決無戶口人員登記戶口問題，為創(chuàng)新人口服務(wù)管理和構(gòu)建新型戶籍制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更好地服務(wù)和保障民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
《意見》中要求對(duì)無戶口人員區(qū)別情況分類實(shí)施政策，并堅(jiān)持綜合配套，將戶口登記與健全完善計(jì)劃生育、收養(yǎng)登記、流浪乞討救助、國(guó)籍管理等相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。明確了禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件，全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實(shí)保障每個(gè)公民依法登記一個(gè)常住戶口，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)戶口和公民身份號(hào)碼準(zhǔn)確性、唯一性、權(quán)威性的目標(biāo)。
《意見》明確了不符合計(jì)劃生育政策的無戶口人員，未辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》的無戶口人員，未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實(shí)收養(yǎng)無戶口人員，被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員，農(nóng)村地區(qū)因婚嫁被注銷原籍戶口的人員，戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，我國(guó)公民與外國(guó)人、無國(guó)籍人非婚生育的無戶口人員，以及其他無戶口人員等8種情況下依法登記戶口的具體政策。
為了保障無戶口人員戶口登記工作順利進(jìn)行，《意見》要求各地區(qū)要深入開展摸底調(diào)查，梳理本地區(qū)戶口重點(diǎn)問題，摸清本行政區(qū)域內(nèi)無戶口人員底數(shù)及有關(guān)情況。同時(shí)規(guī)范受理審批程序，及時(shí)辦理無戶口人員戶口登記，升級(jí)完善人口信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)無戶口人員人像、指紋信息備案和比對(duì)核驗(yàn)，確保登記身份信息的準(zhǔn)確性和戶口的唯一性。各部門如果有與《意見》精神不一致的政策，要進(jìn)行一次集中清理，該修改的認(rèn)真修改，該廢止的堅(jiān)決廢止。
釋疑
計(jì)劃生育政策嚴(yán)禁與落戶、入托、入學(xué)等相掛鉤
《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》發(fā)布后，后續(xù)政策保障如何跟上？日前，公安部、民政部、教育部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》相關(guān)情況及做好政策銜接等回答了記者提問。
超生人員登記與計(jì)生政策如何協(xié)調(diào)？
嚴(yán)禁將落實(shí)計(jì)劃生育政策與落戶掛鉤
相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委高度重視解決超生子女落戶問題。早在上世紀(jì)80年代就出臺(tái)有關(guān)政策文件，明確禁止將政策外生育與落戶掛鉤。1988年，原國(guó)家人口計(jì)生委與公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)出生登記工作的通知》，要求“任何地方都不得自立限制超計(jì)劃生育的嬰兒落戶的法規(guī)，對(duì)未辦理獨(dú)生子女證、沒施行節(jié)育手術(shù)、超計(jì)劃生育嬰兒的人，以及早婚、非婚生育嬰兒的人，應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育直至進(jìn)行行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰，但對(duì)嬰兒都應(yīng)當(dāng)給予落戶”。此后多次重申。
國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委組建后，多次要求各地禁止將計(jì)劃生育與落戶、入學(xué)、低保等捆綁，并開展督查。最近，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理決定的通知》，再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁將落實(shí)計(jì)劃生育政策與落戶、入托、入學(xué)等相掛鉤。
《意見》出臺(tái)后，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委將繼續(xù)指導(dǎo)地方衛(wèi)生計(jì)生部門，積極配合公安部門，做好無戶口人員登記戶口工作。其中，對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定生育的公民，由各地依法妥善處理。無戶口人員辦理戶口登記后，均可根據(jù)自身情況，按照政策規(guī)定參加并享受相應(yīng)的衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)。
公安部門如何開展“黑戶”登記？
對(duì)無戶口人員登記將開辟“綠色通道”
公安部提出了6點(diǎn)工作安排，先是摸底排查，將部署各地公安機(jī)關(guān)開展全面摸底排查，深入社區(qū)村組，上門入戶走訪，摸清本地?zé)o戶口人員底數(shù)及有關(guān)情況。同時(shí)制定具體實(shí)施辦法，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布，清理相關(guān)政策文件。
在受理戶口登記的同時(shí)，嚴(yán)查借機(jī)辦理假戶口違法犯罪，對(duì)辦理登記民警實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，依法依紀(jì)嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。對(duì)群眾積極宣傳，引導(dǎo)無戶口人員主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理戶口登記。
此外，對(duì)無戶口人員登記將開辟“綠色通道”，公安派出所確定專人受理群眾落戶申請(qǐng)，符合規(guī)定的，當(dāng)場(chǎng)受理；申請(qǐng)材料不齊全的，一次性告知群眾所需補(bǔ)齊的材料。規(guī)范審批程序，需要調(diào)查核實(shí)的，會(huì)同有關(guān)部門抓緊核實(shí)，盡快辦理戶口登記。有條件的地方，根據(jù)實(shí)際情況縮短制發(fā)證周期，讓落戶群眾盡快領(lǐng)到居民身份證。
無戶口適齡兒童上學(xué)問題如何保障？
必要時(shí)可以先入學(xué)后辦戶口登記手續(xù)
據(jù)介紹，經(jīng)過各方持續(xù)努力，目前無戶口的適齡兒童少年中，大部分已進(jìn)入學(xué)校接受了義務(wù)教育，但仍有一部分人由于種種原因，未能正常入學(xué)就讀。
《意見》出臺(tái)后，新登記戶口人員享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谄降仁芙逃龣?quán)，非義務(wù)教育階段兒童少年應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定和要求錄取入學(xué)，義務(wù)教育階段的適齡兒童少年要按照《義務(wù)教育法》規(guī)定，依法保障他們平等接受義務(wù)教育。對(duì)于無戶口或暫未辦理戶口登記的適齡兒童少年，也要保障他們接受義務(wù)教育，教育部門和學(xué)校不能因?yàn)闊o戶口、不符合計(jì)劃生育政策等理由拒絕接收入學(xué)。
具體操作看，縣級(jí)教育行政部門要全面掌握轄區(qū)內(nèi)居住的新登記戶口和暫無戶口的義務(wù)教育階段適齡兒童少年情況，“一人一案”做好工作，立即安排就近入學(xué)，指導(dǎo)學(xué)校依據(jù)學(xué)生年齡和學(xué)力等情況安排在合適的年級(jí)就讀。必要時(shí)，可以先入學(xué)后辦理戶口登記手續(xù)。要為學(xué)校所有入學(xué)的適齡兒童少年建立學(xué)籍和學(xué)籍檔案，且不得收取任何額外的費(fèi)用。
學(xué)校要應(yīng)用全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，為所有入學(xué)的適齡兒童少年建立學(xué)籍和學(xué)籍檔案。對(duì)于新登記戶口、暫無戶口學(xué)生與其他學(xué)生一視同仁，不得收取任何額外的費(fèi)用。
對(duì)于特殊群體，例如適齡隨遷子女、留守兒童、殘疾兒童要重點(diǎn)對(duì)待。隨遷子女符合條件的由流入地政府協(xié)調(diào)安排入學(xué)，不符合條件的勸告回原戶籍地就學(xué)，由戶籍地縣級(jí)教育行政部門安排就近入學(xué)。
“黑戶”落戶后如何享受社保待遇？
為其參加社會(huì)保險(xiǎn)提供服務(wù)和便利
人力資源和社會(huì)保障部門表示，將按照《意見》精神和要求，積極做好相關(guān)政策銜接，并為無戶口人員登記戶口后參加社會(huì)保險(xiǎn)提供服務(wù)和便利。
養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，按照現(xiàn)行政策，年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按規(guī)定享受養(yǎng)老待遇。已經(jīng)就業(yè)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。
在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，目前覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度已初步形成，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療分別覆蓋了城鎮(zhèn)就業(yè)人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口和農(nóng)村人口。無戶口人員辦理戶口登記后，均可根據(jù)自身情況，按照政策規(guī)定參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)并享受相應(yīng)待遇。
觀察
與戶口登記脫鉤后社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)還收得上來嗎？
“黑戶”問題由來已久。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前約有1300萬人沒有登記戶口，這些人大多沒有社會(huì)保障，在出行、工作和受教育等方面舉步維艱。他們游離在社會(huì)管理之外，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素，也給各地的戶籍管理、人口統(tǒng)計(jì)等工作帶來難度。
1300萬“黑戶”中六成以上是超生人員
在這1300萬“黑戶”中，60％以上是超生人員，這與一些地方長(zhǎng)期將計(jì)劃生育等政策與戶口登記捆綁有直接關(guān)系。為了落實(shí)計(jì)生工作，一些地方把上戶口作為控制超生、確保社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的條件，造成父母不交罰款孩子就上不了戶口的現(xiàn)象。
超生又交不起罰款，是目前很多“黑戶”存在的原因。
事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中，從未要求超生嬰兒上戶口需要提前繳納社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)。只是在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行過程中，有地方“發(fā)明”了這樣一個(gè)“有效”的收繳辦法，引致各地競(jìng)相模仿。比如目前北京市公安局網(wǎng)站上有關(guān)辦理出生登記的介紹中，依然明確寫著超計(jì)劃生育、非婚生育嬰兒等違反法律法規(guī)規(guī)定生育的，須持嬰兒出生醫(yī)院填發(fā)的《出生醫(yī)學(xué)證明》和嬰兒父親、母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結(jié)婚證》及嬰兒母親戶口所在地計(jì)劃生育部門開具的繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)證明辦理。
在實(shí)際操作中，這條“潛規(guī)則”到底發(fā)揮了多大的作用呢？對(duì)于想生孩子的富裕人群，完全可以負(fù)擔(dān)得起社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)。比如張藝謀就為其超生子女繳納了748萬元罰款。對(duì)于家徒四壁且生育多個(gè)子女的家庭而言，繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)較為困難。比如2013年媒體曝光的陜西省商南縣白魯?shù)A鄉(xiāng)小川村陳道清夫婦，12年間先后生育了10個(gè)子女，但經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，連2000元的手術(shù)費(fèi)都需要借錢，9個(gè)超生子女的罰款更是交不起。
多地出臺(tái)政策禁止“先收費(fèi)再上戶”
國(guó)家衛(wèi)計(jì)委多次要求各地禁止將計(jì)劃生育與落戶、入學(xué)、低保等捆綁，并開展督查。各地也在保證超生“黑戶”落戶上有了一些嘗試。
2014年開始，陸續(xù)有山東、福建等地公安部門出臺(tái)政策，明令禁止將交納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為戶口登記的前置條件，同時(shí)嚴(yán)禁對(duì)違反計(jì)劃生育政策的公民進(jìn)行違規(guī)罰款和其他“搭車”收費(fèi)。廣東2015年除了取消掛鉤以外，還明確當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)足額繳納社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)的，按規(guī)定加征滯納金；仍不繳納的，將依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
除了超生造成的“黑戶”，我國(guó)近年來已著手解決無戶口人員“落戶”問題。2010年全國(guó)第六次人口普查后，全國(guó)公安機(jī)關(guān)通過開展戶口登記管理清理整頓工作，先后為1000多萬無戶口人員登記戶口。
專家：社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)征收工作將更重
長(zhǎng)期從事人口問題研究的國(guó)務(wù)院參事馬力告訴北京青年報(bào)記者，戶口在中國(guó)非常特殊，不僅僅是作為統(tǒng)計(jì)的工具，而是和社會(huì)各項(xiàng)福利制度密切相關(guān)，所有人都有享受社會(huì)福利的權(quán)利，所以對(duì)任何人而言都應(yīng)該無條件登記戶口，所以戶口登記和社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)等其他因素脫鉤是必然。
同時(shí)，計(jì)劃生育政策也是有法律效力的，雖然現(xiàn)在放開二孩，但三孩還是需要繳納社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)，如果不繳納對(duì)遵守政策規(guī)定的家庭不公平。且社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)制度也會(huì)對(duì)家庭生育計(jì)劃造成影響，以控制我國(guó)人口在合理范圍內(nèi)。即便與戶口登記不掛鉤，也必須要繳納。
馬力表示，這兩件事脫鉤以后，社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)的征收任務(wù)會(huì)更重，需要計(jì)生部門做更多的工作。因?yàn)榧彝ケ局孀畲蠡脑瓌t，想多生還不想多交錢是很正常的心理。目前的繳納流程是由計(jì)生部門將社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)繳費(fèi)單交給當(dāng)事人，當(dāng)事人到銀行交費(fèi)，銀行將錢直接轉(zhuǎn)給財(cái)政。未來可能會(huì)出臺(tái)一些具體措施，比如催繳幾次不交，或者做了幾次工作還不交的，就要啟動(dòng)法律程序，由法院執(zhí)行。
八類無戶口人員的分類登記戶口措施
不符合計(jì)劃生育政策的無戶口人員。政策外生育、非婚生育的無戶口人員，本人或者其監(jiān)護(hù)人可以憑《出生醫(yī)學(xué)證明》和父母一方的居民戶口簿、結(jié)婚證或者非婚生育說明，按照隨父隨母落戶自愿的政策，申請(qǐng)辦理常住戶口登記。申請(qǐng)隨父落戶的非婚生育無戶口人員，需一并提供具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的親子鑒定證明。
未辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》的無戶口人員。在助產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)出生的無戶口人員，本人或者其監(jiān)護(hù)人可以向該助產(chǎn)機(jī)構(gòu)申領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》；在助產(chǎn)機(jī)構(gòu)外出生的無戶口人員，本人或者其監(jiān)護(hù)人需提供具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的親子鑒定證明，向擬落戶地縣級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門委托機(jī)構(gòu)申領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》。無戶口人員或者其監(jiān)護(hù)人憑《出生醫(yī)學(xué)證明》和父母一方的居民戶口簿、結(jié)婚證或者非婚生育說明，申請(qǐng)辦理常住戶口登記。
未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實(shí)收養(yǎng)無戶口人員。未辦理收養(yǎng)登記的事實(shí)收養(yǎng)無戶口人員，當(dāng)事人可以向民政部門申請(qǐng)按照規(guī)定辦理收養(yǎng)登記，憑申領(lǐng)的《收養(yǎng)登記證》、收養(yǎng)人的居民戶口簿，申請(qǐng)辦理常住戶口登記。1999年4月1日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法〉的決定》施行前，國(guó)內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女未辦理收養(yǎng)登記的，當(dāng)事人可以按照規(guī)定向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理事實(shí)收養(yǎng)公證，經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)尚未辦理戶口登記的，可以憑事實(shí)收養(yǎng)公證書、收養(yǎng)人的居民戶口簿，申請(qǐng)辦理常住戶口登記。
被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員。被人民法院依法宣告失蹤或者宣告死亡后重新出現(xiàn)的人員，本人或者其監(jiān)護(hù)人可以憑人民法院撤銷宣告失蹤（死亡）的生效判決書，申請(qǐng)恢復(fù)常住戶口登記。
農(nóng)村地區(qū)因婚嫁被注銷原籍戶口的人員。農(nóng)村地區(qū)因婚嫁被注銷原籍戶口的人員，經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)未在其他地方落戶的，可以在原戶口注銷地申請(qǐng)恢復(fù)常住戶口登記。恢復(fù)常住戶口登記后，符合現(xiàn)居住地落戶條件的，可以辦理戶口遷移登記。
戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員。戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，可以向簽發(fā)地公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)領(lǐng)、換領(lǐng)戶口遷移證件，憑補(bǔ)領(lǐng)、換領(lǐng)的戶口遷移證件辦理戶口遷移登記。不符合遷入地現(xiàn)行戶口遷移政策的大中專院校畢業(yè)生，可以在原籍戶口所在地申請(qǐng)恢復(fù)常住戶口登記，其他人員可以在戶口遷出地申請(qǐng)恢復(fù)常住戶口登記。
我國(guó)公民與外國(guó)人、無國(guó)籍人非婚生育的無戶口人員。我國(guó)公民與外國(guó)人、無國(guó)籍人在國(guó)內(nèi)非婚生育、未取得其他國(guó)家國(guó)籍的無戶口人員，本人或者其具有我國(guó)國(guó)籍的監(jiān)護(hù)人可以憑《出生醫(yī)學(xué)證明》、父母的非婚生育說明、我國(guó)公民一方的居民戶口簿，申請(qǐng)辦理常住戶口登記。未辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》的，需提供具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)出具的親子鑒定證明。
其他無戶口人員。其他原因造成的無戶口人員，本人或者承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的單位和個(gè)人可以提出申請(qǐng)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)后，可辦理常住戶口登記。
