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2025年03月14日
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——省委常委、市委書記陳潤兒
未來5年，將在全區全面推行社區管理社會化，采取政府購買、以獎代投等方式，加大對老年人服務、殘疾人服務、青少年健康成長、農民工融入城市等社會化管理服務項目的投入，扶持發展各類社會組織，培育引進一批專業公司和非營利性組織等12個重大民生工程。
——摘自《長沙市開福區“十二五”規劃草案》
社區，是城市化的產物，也是檢驗城市化管理水平和居民幸福指數的主要載體。但談及城市社區管理，許多專家都面露難色——行政色彩濃厚、服務功能弱化、人際關系冷漠，居民往往只把社區當做“住處”，甚至住了好多年還不知道隔壁鄰居姓甚名誰。
傳統的居民管理模式癥結何在？社區管理體制改革走向何方？政府行政職能如何下到基層，服務于民？居民怎樣找回久違的歸宿感和幸福感？
省委常委、市委書記陳潤兒指出，社區服務是社區最基本的功能。要把為居民服務、為群眾服務放在首位，拓寬服務領域，創新服務形式，提高服務質量，按照小政府、大社會，小社區、大服務的要求，把工作落實到社區，真正做到小事不出社區、大事不出街區，走出一條“社會管理社區化，社區管理社會化”的社區服務新路子。
去年初，長沙市開福區將社區管理社會化當做一項重大的民生工程，把政府行政性的管理與居民自治性的管理結合起來，努力構建立體化工作機制，逐步實現社區管理從“政府本位”向“社會本位”過渡。這種過渡，代表著在公共管理社會化背景下，居民享有更多的參與、合作、服務與互動。
盡管是新的探索，但開福區區委書記張迎春卻非常堅定。通過近一年來的實踐，開福區不僅走出了一條“社會管理社區化，社區管理社會化”的社區服務新路子，而且還將全面推行社區管理社會化寫進了“十二五”規劃草案。
A更具開放性、包容性的方式方法使社區管理更高效、更到位
昨日，家住開福區茅亭子22號107房的李元在做午飯時發現家里沒米了。由于她雙腿殘疾，平時都是靠路過其家門口的熟人幫她買米。李元習慣性地搬了一把椅子坐到了門口。室外寒風凜冽，過往的行人非常稀少……就在這時，她想到前不久社區幫她辦了一臺類似手機的東西，于是，她返回室內從抽屜里摸出“手機”，胡亂地按了幾個鍵。這個時候，“手機”里突然傳出了一個親切的女孩聲音。當得知李元等著買米做午飯時，對方爽快地答應馬上送米上門，并要她不要著急。“沒過幾分鐘，一個小伙子就送了一袋米過來了。”昨日下午，李元給記者說起這件“神奇”的事情時，嘴都笑得有點合不攏了。
李元所說的“手機”其實是去年7月開福區引進的“一點通”社區助理服務中心送的服務器。據該項目部市場部副主任張紅兵介紹，該項服務的對象目前主要是由開福區政府出資幫扶的孤寡老人、二級以上肢殘及智障人士以及離退休老干部和軍人等，“我們的這個服務平臺可以滿足30萬到50萬用戶，只要市民有需要，都可以來我們這里辦理這項價格低廉的服務。”
“一點通”通過GPS定位，可以隨時隨地定位服務對象的活動方位。它能提供緊急救助、生活救助、貼心關懷、安全報警、圍欄監控、老人移動定位關懷、小孩移動定位關懷等服務。“如果家里有老人出現昏厥、摔倒等癥狀，只要按一下‘一點通’，它就會直接通知120，而且服務器也會不間斷地發出‘嗚嗚嗚’的報警聲……”張紅兵說，像李元這樣的服務對象如果有什么需求，只要按一下“手機”上的鍵，終端平臺就能馬上知道，并迅速提供相關服務。
張迎春告訴記者，李元享受到的“一點通”優質服務，正是目前在開福區全面推行的社區管理社會化中的一項內容。社區管理社會化是開福區委、區政府繼創新社區體制、機制即實行“選聘結合、三位一體、社區‘兩委’居民化義務化”的“開福模式”之后，進行的又一項重要的社區管理體制的改革。社區管理社會化，是指在黨和政府的領導支持下，通過建立健全社區黨組織、自治組織，培養和發展社區服務性、公益性、互助性、中介性、社團性、群眾性、行業性等社會組織，以把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體為目標，采取民主的、自治的、自律的、志愿的、市場的等多種更具開放性、包容性的方式方法，對社區實施有效管理的一種模式。
社區管理社會化的本質及其目的，是深入貫徹落實科學發展觀，在新形勢下堅持黨的群眾路線，充分調動居民群眾參與和諧社區、和諧社會建設的積極性、主動性、創造性，群策群力，加強社會管理、分擔社會風險、維護社會穩定、夯實黨的執政基礎、進一步改善民生、提高居民生活質量。“社區管理社會化的基本內容為‘八化’，即黨建工作區域化、居民自治制度化、社會組織多樣化、社工隊伍專業化、社區服務精細化、服務項目市場化、投入機制多元化、社區事務信息化。”開福區區委副書記任安良表示，自從推行社區管理社會化以來，社區的行政職能被矮化，服務職能得以大幅度地提升。
B“以人為本”的社區管理理念使居民所享受的服務更專業、更徹底
去年9月，智障青年毛毛被母親送到了以智障人士為主要服務對象的開福區怡智家園。該家園是非營利性的殘疾人職業康復服務及支援性服務基地。
“剛開始，毛毛還不習慣，而且在狂躁的時候還會打人。但通過一段時間的培訓，毛毛變得沉靜多了。去年11月，毛毛學會了電腦打字，現在一天能夠打1000多個字了。”毛毛的母親蘇女士告訴記者，她希望通過一到兩年的學習，能夠讓毛毛融入社會。
據開福區怡智家園一位老師介紹，該家園去年8月開始招生，現在共有23名智障學員，學員都是白天上課，不僅開設了文化課、電腦技能操作課、手工技能課，還開設了勵志課程。所有學員在經過老師的評估和分類后再進行針對性的訓練、教育、輔導，學員每上一個臺階就會適當增加學習的難度。“這也是為了讓學員學到更多知識，以后能夠自食其力，能夠更好地融入社會。”這位老師告訴記者，該家園所有工作人員的工資都是通過政府資助、募捐、社會捐助等來解決的。
孤寡老人在敬老院生活，對工作人員的照顧不周有意見，可以像“業主炒物業”一樣把其“炒掉”，要求換新人。去年初，開福區撈刀河鎮敬老院采取公辦民營的方式，引進社會民營知名養老護理服務機構，對入住的70名農村五保戶和生活不能完全自理的孤殘老人進行接管，并開展康復護理服務，同時面向全區接受社會老人寄養入住。護理機構的引進采取公開招標的方式，“誰的服務好，就讓誰接手，接手后服務差的，將被淘汰。”據撈刀河鎮敬老院負責人介紹，最有權對服務進行評價的，就是敬老院的爹爹、娭毑。
“這樣好，以前是被動養老，現在還有選擇權了。”第一時間知道敬老院將開展“服務外包”的孤寡老人張樹林說。去年4月，開福區首批19個社區管理項目正式交由市場運作。除居家養老、居家養殘外，還包括了智障人士職業訓練中心、社區矯正、嬰幼兒早教中心、社區物業化管理等。同時，還涉及居民就業、養老、上學、看病等民生問題，采用多元化的模式，有民辦公助、政府購買服務、政府投入和公辦民營等運行模式。
養老不離家，服務中心成為老人們聚會、娛樂的養老中心，老人們可選擇“白托”和“全托”。1月10日，記者在開福區創樂福家庭綜合服務中心看到，該中心食堂、宿舍、KTV、棋牌室一應俱全。該中心綜合辦主任程蕾告訴記者，有些家庭不愿意送老人到服務中心，但是老人們自己愿意來。令記者感到溫馨的是，在廚房的小黑板上記錄著：402房的彭奶奶不吃包菜。今年80歲的夏作純老人，來自黑石渡社區，由于子女都不在身邊，在該中心全托，她滿臉笑容地告訴記者：“我們在這里生活得好，吃得好，也住得好！”
張迎春說，堅持以人為本，著力保障民生、服務群眾，滿足社區群體多層次、多元化、多樣性的需要，這是社區建設的根本任務。只有踐行這種“以人為本”的社區管理理念，才能使居民所享受的服務更專業、更徹底。
開福區區委副書記、區長凌勤杰介紹，去年，該區財政在預算安排350萬元社區物業管理資金的基礎上，又安排500萬元通過以獎代投和購買服務等方式，專項用于推行社區社會化管理工作。通過招投標方式，引進民辦慈善服務組織，建立全區居家信息網絡和服務平臺，對全區277名符合政府援助條件的三無、孤寡、空巢老人及優撫對象提供生活照料、康復護理、精神慰藉三大服務。老人們如需幫助，只要通過家中的呼叫器聯系區級居家養老服務中心就可以了，最近的家政服務中心的工作人員就會上門服務。
開福區政府副區長李光華介紹，為破解主城區歷史形成的開放式老舊社區管理難的問題，自2006年起在伍家嶺街道建湘新村社區試點并逐步推廣了社區物業化管理，通過成立物業自治組織，推行“菜單式”陽光服務，增強了居民參與社區管理的積極性和自主性，使居民們享受到了更超值的服務，居住環境大為改觀、治安秩序明顯好轉、文明素質大幅提升。在社區物業化管理的基礎上實施社區管理社會化，就是讓全區的社區居民享受到更專業、更徹底的服務。
作為民辦公助項目，開福區司法局今年將對刑釋解教人員進行重點安置，對刑釋解教后無家可歸、無親可投、無業可就的“三無人員”進行過渡性安置。
C“小政府、大社會”的特點使社區管理更瘦身、更本位
社區是城市管理的“細胞”，是連接居民和政府的“橋梁”。長期以來，由于社區發展所需的財力、人力和物力幾乎全部由政府提供，各類非政府、非盈利組織的發育又普遍跟不上社區發展需要，因此目前絕大多數社區都呈現出行政化趨勢。據相關資料調查顯示，目前全國各城市每個社區平均承擔著政府部門10多類100余項行政事務。
從現實來看，這種社區發展模式，在當前和未來相當長的時期內都有其存在的必然性，但此種模式導致出現了居民參與社區管理途徑不暢、程度有限及意識不強等問題，不利于社區的持續健康發展。社區作為居民自治組織，其管理的科學化路子在于大力引導公眾參與，實現真正意義上的社區管理社會化。
作為具有行政功能的主體，政府在社區管理社會化中如何把握好介入的尺度，提高社區管理能力，顯得尤其重要。開福區政府在社區發展中一直較好地扮演政策制定、資金資源提供和服務監管的角色，而具體運作多由民間組織實施，體現出了“小政府、大社會”的特點。
“政府通過購買服務來推進社區管理的社會化運作。”在開福區殘聯理事長洪云霞看來，應當由職能部門、鎮街制定項目對外招標，讓民間組織來提供專業化服務，有關部門則履行監管職能。
張迎春說，社區管理社會化的一個顯著特點就是：將市場運作機制引入社區公共服務領域，以達到政府“瘦身”的效果——將社區公共事務作細致的分析，在此基礎上準確定位政府的責任，讓其從直接提供公共服務轉變為間接提供公共服務，從靠設立機構提供公共服務到靠政策工具提供服務；從給錢、給物、給機構到培育各類民間組織，讓民間組織承擔起政府下放的職能，從而使政府的職能歸位，社區的自治力量增長。
開福區現有96個社區。一個居委會掛了“人民調解委員會”、“計劃生育委員會”、“治安保衛委員會”、“消防安全委員會”等多塊牌子。一位社區主任告訴記者，社區每年的各項工作加起來大小有100多項。
“我們要把社區歸位到居民服務本位上，把行政服務剝離開來。”望麓園街道辦事處主任劉勇說，街道目前正在試點建立社區行政服務站，創新村居管理服務方式。社區的工作重點轉為營造社區氛圍，利用公信力進行協調，充分發揮社區管理作用。如在一些社區里，有的夫妻沒時間帶小孩，有的家庭主婦無事可做，這時候類似社區的機構就把他們組合起來，提供固定場所，讓家庭主婦代管小孩。這是社區行政功能的另一種體現，是一種無形的管理。
荷花池社區主任余柳英說，社區要設立專項扶貧基金，救助弱勢群體，建立家庭生活服務代辦中心，成立優秀教師志愿者輔導中心，為困難家庭子女免費輔導；建立網上圖書館，定期舉辦新書推介、讀書論壇等。這些服務貼近居民需要，贏得居民信賴，“自從推行社區管理社會化以來，我們荷花池社區的居民榮譽感更強了，也更加關心社區的工作了。”
D實施居民自治和矛盾集中調解使居民感到更自主、更和諧
社區管理無論怎樣變革，改革的中心思想只有一個：強化居民自治。在“居民自治”口號提倡多年的情況下，這幾乎是社區管理中一道“宿命難題”，凌勤杰說，要破解這道難題，就要真正把居民自治具體定位到“居民的事居民定、大家的事大家辦”的位置上。
科大佳園社區里住著不少國防科大的退休專家、教授等專業技術人員，怎么利用他們為居民服務？社區的工作人員先做服務，摸底調查這些人的需要，通過貼心的服務感動他們，讓他們積極投身社區志愿服務，百忙中抽時間給居民上科普課，參加義診，參與文化活動。他們的參與，使社區服務實現了多元化。
在望麓園街道的6個社區中，居民自己訂立公約自己遵守，如有違反就按公約處罰，減少和淡化了行政干預。水風井社區的《麻將館自治公約》基本制止了擾民問題；中山路社區居民的《飼養寵物公約》，基本消除了狗患；營盤街社區的《餐館文明經營公約》，基本杜絕了店外經營；北正街社區居民的《房屋裝修公約》基本制止了建筑垃圾影響環境的問題。
余柳英風趣地告訴記者，他們社區制訂的《麻將館自治公約》是全國第一個麻將公約。“剛開始的時候，我們還對制訂這樣的公約抱有疑慮，但通過制訂這樣的公約，麻將館擾民的老問題得到了很好的解決。”
要堅持社區自治方向，就是要把發展基層民主的關鍵作用發揮好。張迎春認為，民主是社區建設的靈魂，自治是社區建設的方向。要注意擴大社區民主，加強社區自治，按照“大家的事大家議，大家的事大家定”的原則，把社區居民自治依法落到實處，擴大居民的參與度，增強居民的歸宿感，有效調動廣大居民建設社區的積極性、主動性和創造性。
“一部分社區服務需要市場的主動介入，同時也需要組建社工隊伍和培育非政府服務組織。”任安良說。
由于受專業技能限制，目前開福區大部分社區的社工隊伍建設才剛剛起步。去年，區政府通過公開招聘，從大中專院校挑選了11名專業社工人員充實到各社區，但面對社區龐雜的日常性工作，這支隊伍的力量還顯薄弱。
“社工”一職已發展到非常專業化和職業化的程度。任安良認為，社區服務日趨多元化、專業化，加強社區管理迫切需要建立強有力的社工隊伍，并提高社區工作者的待遇，才能留住人才，提升服務素質。
李光華說，開福區社區管理社會化拓寬了社區管理路徑，發揮了維護社會穩定作用。按照“責隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”的原則，理順了自治體系、服務體系和行政管理三個管理組織體系的關系。
社工隊伍和非政府服務組織的培育需要一個長期的過程，效果并不會立竿見影。凌勤杰說，城市基層的政權結構、社會結構都處于動態的演變過程中，社區管理體制改革不能搞“一刀切”，必須遵循“漸次推進，梯級發展，全面帶動”的思路，根據具體情況，設計和選擇最合適的改革路徑，達到政府提高管理效率、居民當家做主、社區和諧安寧的目的。
當今社會正處在轉型期，面臨的矛盾很多。開福區推行社區管理社會化也并不是把所有的社會矛盾交給社區去處理，對于社區解決不了的矛盾，就在區社會矛盾調處中心處理。
2010年4月，開福區成立社會矛盾調處中心。據該中心負責人介紹，自啟動以來，共接訪群眾778批1668人次。對社會矛盾進行當場調處，使社會矛盾由“中轉站”向“終點站”轉換。信訪人到中心上訪后，先排隊取號，根據上訪訴求性質不同選擇不同的部門接訪，再到登記室進行初步登記，登記窗口人員了解接訪事情之后再進行分流或告知正確途徑。中心將交辦模式進行了創新，由交辦至各責任單位變為交辦至各責任單位一把手，而且在交辦之后及時進行跟蹤督辦。通過這種形式，目前已處理639批1432人次（當場調處542批1244人次），調處率為82.13%（當場調處率為84.82%）。
今年一開年，開福區政府就準備了價值50萬元的物資和120萬元慰問金，分成4700多份，分發給敬老院、重點幫扶對象、流浪群體、孤寡殘病以及農村的一些弱勢群體。“這些物資和錢雖然不多，但我時刻感到政府在關心我們。”一位領到慰問物資和慰問金的殘疾人欣慰地告訴記者。
從政府包攬到“多元共治”，長沙市開福區創新社會管理機制，促進了社會和諧。
開福區區委、區政府表示，未來5年，將在全區全面推行社區管理社會化，采取政府購買、以獎代投等方式，加大對老年人服務、殘疾人服務、青少年健康成長、農民工融入城市等社會化管理服務項目的投入，扶持發展各類社會組織，培育引進一批專業公司和非營利性組織等12個重大民生工程，努力做到不斷加強社區居民自治的力度，通過培養各種社會組織，積極參與社區社會管理，形成居民自治的常態化和規范化，建立和健全多元化社會矛盾調處體系，切實加強社區服務的專業化水平，進而走出一條具有長沙特色的社區建設之路。
