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2025年03月13日
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2015年10月21日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《居住證暫行條例（草案）》，一時(shí)間引起坊間熱議。經(jīng)過(guò)多年的改革，戶籍制度的堅(jiān)冰終于逐漸破除，人力資源的有效流動(dòng)和公民自由居住權(quán)得到較好的實(shí)現(xiàn)，向往大城市的人們似乎看到了未來(lái)的曙光。然而，我們對(duì)人口流動(dòng)管理的制度設(shè)計(jì)思路卻沒(méi)有從根本上得到變革?；蛘哒f(shuō)，我們實(shí)際上還沒(méi)有清晰地認(rèn)識(shí)戶籍或居住證制度為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題。
基本公共服務(wù)不應(yīng)以地域?yàn)榻?/p>
不論是過(guò)去的戶籍制度，還是即將推行的居住證制度，從根本來(lái)看是為了實(shí)現(xiàn)人口管理和公共福利的管理。原來(lái)的戶籍制度是希望將公共福利和人口捆綁在一起來(lái)減少人口流動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理目標(biāo)；而戶籍制度改革的思路是將公共福利和人口管理分開(kāi)以適應(yīng)人口流動(dòng)的大背景。在這個(gè)意義上看，居住證制度充其量是過(guò)去的暫住證制度加上了有條件的公共福利，并沒(méi)有從根本上實(shí)現(xiàn)戶籍改革的意圖。
居住證制度的邏輯問(wèn)題在于沒(méi)有改變過(guò)去戶籍制度的基本思路，所謂的積分落戶和增加居住證持有人基本公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際上是將戶籍制度進(jìn)行了階層劃分，這種劃分的結(jié)果不是淡化了戶籍制度而是相反。如果那些令人向往的集中了優(yōu)質(zhì)資源的大城市在戶籍人口和持證人口上提供相同的公共福利，那依然存在的戶籍制度就成了擺設(shè)，而且還會(huì)變成行政負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)政府財(cái)政；如果對(duì)兩者提供不同的公共福利，明顯的結(jié)果是戶籍人口會(huì)得到更多的福利，就會(huì)形成新的居住證與戶籍之間的沖突，戶籍的稀缺性會(huì)得到提高，其結(jié)果可能與目前無(wú)異。
國(guó)家公共福利政策的邊界通常不在本國(guó)內(nèi)部而是在國(guó)家與國(guó)家或國(guó)家與某些特別的區(qū)域之間，目前各省所考慮的地方公共福利問(wèn)題實(shí)際上從國(guó)家社會(huì)政策的角度來(lái)看，本身就是偽命題，根本上是地方財(cái)政利益問(wèn)題。即便從財(cái)政利益的角度看，實(shí)際上流入地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上依賴于流入人口；而流出地則會(huì)在福利成本的節(jié)約方面受益，但卻在人力資源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面受損。至于地區(qū)福利水平差異完全可以在各省財(cái)政和社?；鸱矫鎸?shí)行跨省核算，完全可以不涉及公民個(gè)人。教育、住房、救濟(jì)等公共福利是每個(gè)公民應(yīng)享有的社會(huì)福利，不應(yīng)以地域?yàn)榻缦蓿鴳?yīng)以公民個(gè)人為依歸，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。單一區(qū)域、某個(gè)人群的基本公共服務(wù)均衡不是社會(huì)福利的基本公共服務(wù)均等化，實(shí)際上仍然類似過(guò)去的單位福利。
居住證或陷入戶籍“陷阱”
居住證制度明顯主要服務(wù)于北上廣深這樣的特大城市，一般的城市實(shí)際上并沒(méi)有面對(duì)這樣的問(wèn)題。因此，《草案》中居住證制度的設(shè)計(jì)實(shí)際上在幾個(gè)問(wèn)題上還應(yīng)斟酌，否則可能再次陷入“戶籍”陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。
首先，是否考慮了公民的自主選擇？人們?cè)诹鲃?dòng)時(shí)都會(huì)計(jì)算收益和成本，并非所有的人一定會(huì)流向特大城市，近些年已經(jīng)出現(xiàn)的逃離北上廣實(shí)際上已經(jīng)說(shuō)明了問(wèn)題。如果這些大城市的人口流動(dòng)會(huì)自動(dòng)平衡，那我們?yōu)楹我雠_(tái)一個(gè)臨時(shí)性的政策來(lái)增加行政成本？
其次，居住證制度對(duì)于大部分流動(dòng)人口有意義嗎？積分落戶的政策對(duì)那些收入較低的非戶籍人口實(shí)際上沒(méi)有多大意義，而公共福利均等化實(shí)際上也不一定需要居住證來(lái)實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障號(hào)實(shí)際上完全可以實(shí)現(xiàn)這一功能。教育、救濟(jì)等具有地方性的公共福利是否會(huì)因?yàn)槌钟芯幼∽C就沒(méi)有障礙了呢？北京有工作居住證的人還是要滿足各種條件才能讓孩子入學(xué)，這種情況不會(huì)因?yàn)槎嗔艘粋€(gè)證就解決，當(dāng)我們將人口管理和公共福利管理捆綁時(shí)，就意味著那些沒(méi)有戶籍的人總是要面對(duì)一些額外的障礙。
第三，居住證能實(shí)現(xiàn)人口管理的目標(biāo)嗎？我們希望了解人口的具體情況和信息以方便社會(huì)管理，而這一目標(biāo)要面對(duì)的最大問(wèn)題是人口的頻繁流動(dòng)，但自由遷徙實(shí)際上不會(huì)因?yàn)閼艏蚓幼∽C而停止，那我們又如何以此實(shí)現(xiàn)人口管理呢？
第四，居住證是否會(huì)強(qiáng)化已有的戶籍和非戶籍人口的階層分化？戶籍人口和非戶籍人口的社會(huì)融合問(wèn)題是人口管理中的重要問(wèn)題。我們希望通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)兩種人口的融合而不是排斥，但當(dāng)我們用一紙證書明確了人們的身份并界定了他們能享受的公共福利時(shí)，原本模糊的界限變得更加清晰，從群體動(dòng)力的角度看，邊界清晰的群體通常會(huì)逐漸形成更加強(qiáng)烈的群體意識(shí)或階層意識(shí)，那我們是否有面對(duì)新的階層沖突的風(fēng)險(xiǎn)呢？
第五，居住證會(huì)否降低公共福利管理的精準(zhǔn)和效率？人口管理和公共福利管理本身是兩種事務(wù)，當(dāng)我們將其簡(jiǎn)單捆綁時(shí)，政府行政看起來(lái)簡(jiǎn)單了，看證就可以了，但問(wèn)題卻被轉(zhuǎn)移了，公共福利究竟是給那些有需要的公民，還是給有身份的公民仍然是個(gè)問(wèn)題。就像高校貧困生助學(xué)金中出現(xiàn)的問(wèn)題，那些有需要的可能沒(méi)有身份，但卻有很多有身份的人享受著他根本不需要的國(guó)家資助；也類似部分高校招研究生時(shí)先看本科是否畢業(yè)于985和211院校，而不是先看學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)和實(shí)際表現(xiàn)。一個(gè)簡(jiǎn)單的行政方式可能會(huì)給很多具體問(wèn)題帶來(lái)巨大隱患！
小心居住證新問(wèn)題
居住證問(wèn)題的本質(zhì)在于我們實(shí)際上沒(méi)有想清楚戶籍制度、居住證制度、公共福利都在為誰(shuí)服務(wù)？戶籍制度或居住證制度主要服務(wù)于人口管理，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的工具和途徑，其基本內(nèi)容就是確定公民身份、掌握公民的基本信息和流動(dòng)狀況，而不是管理公共福利。公共福利主要用以保障公民的基本權(quán)利和幫助公民應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)和困難，同時(shí)也具有提高全體公民基本生活水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)富分享的功能，公共福利的管理需要人口管理信息提供依據(jù)，但不同于人口管理。從這個(gè)意義上講，將人口管理和公共福利管理捆綁實(shí)際上是一種“懶政”的做法。
戶籍制度改革的基本思路是正確的，居住證作為一種管理制度也是有其空間的，但如果沒(méi)有想清楚制度究竟要解決什么問(wèn)題，為誰(shuí)服務(wù)，那新的制度可能既不能解決老問(wèn)題，還會(huì)增加新問(wèn)題！以上所有的分析都表明，戶籍制度改革不應(yīng)簡(jiǎn)單以所謂居住證制度替代戶籍，要想清楚新制度是為全體人民服務(wù)，還是為部分地方服務(wù)？是為政府行政服務(wù)，還是為百姓生活服務(wù)？改革的基本方向應(yīng)是徹底改變?cè)械娜丝诠芾砗凸哺＠壍乃悸?，破除證照管理的路徑依賴。消除戶籍制度的弊端不能用一種證照制度來(lái)代替另一種證照制度，這樣的做法既不能加強(qiáng)人口管理，還會(huì)增加行政成本，更可能給公共福利管理埋下隱患，未來(lái)還可能形成新的“居住證人群”，再次出現(xiàn)過(guò)去戶籍制度的各種問(wèn)題。
一項(xiàng)社會(huì)政策可能影響幾代人的日常生活，好的社會(huì)政策能幫助民眾走出困境，增加社會(huì)福利，解決民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)個(gè)人夢(mèng)想；但缺乏廣泛討論的政策可能帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。我們要明白新的居住證制度究竟要為誰(shuí)服務(wù)，不要顧此失彼，形成新的問(wèn)題。
