成都重慶嘉興三地調(diào)查
時(shí)間：2011-01-04 14:32:00
來源：東方早報(bào) 作者： 早報(bào)記者 陳靜思 實(shí)習(xí)生 平影?
中西部不少地區(qū)的城市化是農(nóng)民生活方式的改變?cè)谇埃a(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)在后，這種模式運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)在不斷加大。
“現(xiàn)在光發(fā)幾個(gè)嚴(yán)厲的文件已經(jīng)效力不夠了，它涉及到中國土地制度的一些深層次問題，再不改革，恐怕后果難以預(yù)料！”針對(duì)近來土地問題激化的局面，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英說。
劉守英曾對(duì)北京鄭各莊、高碑店，安徽蕪湖，浙江，廣東順德、東莞，江蘇蘇州、昆山等地的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)進(jìn)行過大量調(diào)研。
劉守英直言，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度，“沒有制度改革的深化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就只會(huì)成為各級(jí)政府流于口頭的政治口號(hào)。”
劉守英說這番話時(shí)，各界正在呼喚《土地管理法》新的修改稿。
土地是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的發(fā)動(dòng)機(jī)
“我們對(duì)傳統(tǒng)增長模式的批評(píng)，指向它高度依賴土地和勞動(dòng)的要素投入。在要素投入中，勞動(dòng)力供求形勢(shì)的變化對(duì)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在起作用，相比之下，先發(fā)和后發(fā)地區(qū)對(duì)土地的數(shù)量需求絲毫沒有降低。”
東方早報(bào)：由城市化引發(fā)的土地矛盾和沖突問題多發(fā)，主要根源是什么？
劉守英：土地問題不斷升溫是因?yàn)槟壳暗耐恋貑栴}本身不是單純的土地問題。純土地問題是土地的利用效率問題，現(xiàn)在的土地問題在于，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式攪在一起。
中國現(xiàn)在的發(fā)展模式高度依靠土地。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式有三個(gè)主要特征：一是高投資；二是高出口；三是政府主導(dǎo)。
高投資依托于快速的工業(yè)化和城市化，工業(yè)化和城市化都要用地。沿海地區(qū)出口導(dǎo)向的企業(yè)，也是依托于土地。中國出口導(dǎo)向的發(fā)展模式，盡管金融危機(jī)以后有所減速，但實(shí)際上還是沒有降下來，因此用地模式也還是金融危機(jī)之前的模式。
一般來說，經(jīng)濟(jì)增長依托于資本、勞動(dòng)、土地三個(gè)要素。對(duì)于中國來說，資本是稀缺的，勞動(dòng)力是剩余的，土地是稀缺的。按道理來說，中國的發(fā)展不應(yīng)完全壓到土地上，但我們卻將最稀缺的要素采取了最不經(jīng)濟(jì)的利用方式。在形成世界制造工廠、推動(dòng)城市化的過程中，土地成了最便宜的要素，原因就是我們特殊的土地制度。
東方早報(bào)：土地制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式究竟有怎樣的關(guān)系？
劉守英：在中國，土地成為傳統(tǒng)增長模式的發(fā)動(dòng)機(jī)。
第一，中國是以低價(jià)土地支持高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向的工業(yè)發(fā)展。地方政府以低價(jià)土地招商引資，以政府財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地的成本，降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)高速推進(jìn)提供便利。地方政府創(chuàng)辦園區(qū)，以成片土地滾動(dòng)開發(fā)，提供優(yōu)良政策環(huán)境，滿足企業(yè)用地需求。2007年，國家級(jí)開發(fā)區(qū)以不足全國千分之五的建設(shè)用地，創(chuàng)造了約占全國5.15%的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值），4.1%的稅收，15.2%的進(jìn)出口總額，吸收了23.2%的外商投資。
第二，中國以城市外延擴(kuò)張來推動(dòng)快速城市化。以建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)，1981年-1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992-1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000年-2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。值得注意的是，1996年-2007年，中國城市建成區(qū)面積年均增長5.2%，城市人口年均增長4.7%，兩者相差0.5個(gè)百分點(diǎn)。如果把后者統(tǒng)計(jì)進(jìn)去的兩億農(nóng)民工剔除，兩者相差將更大。
第三，賣地機(jī)制成為維系傳統(tǒng)增長模式的工具。政府預(yù)算內(nèi)收入依賴與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財(cái)政收入的主要來源。城市建設(shè)主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000年－2008年，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為稅收增長最快的行業(yè)；1999年－2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財(cái)政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%~80%靠土地抵押融資，2009年，9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。
總的來說，地方政府以土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)，推動(dòng)高速工業(yè)化、城市化，維系高投資和高出口，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長。可以看到，地方政府依托對(duì)土地的控制支撐著傳統(tǒng)外延增長模式，它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動(dòng)城市建設(shè)。這套賣地機(jī)制就像鴉片，地方政府只要一吸上，就離不開身。
東方早報(bào)：“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的提出，是否也推動(dòng)了土地制度的改革？
劉守英：我們對(duì)傳統(tǒng)增長模式的批評(píng)，指向它高度依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，是以資源的高耗費(fèi)來支撐高投資和高出口。轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式，就是從主要依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)創(chuàng)新和要素生產(chǎn)率的提高。轉(zhuǎn)變的方向早已明確，但是效果甚微。國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)投資和出口的依賴絲毫沒有減輕，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)要素投入的依賴沒有減低，在要素投入中，勞動(dòng)力供求形勢(shì)的變化對(duì)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在起作用，相比之下，先發(fā)和后發(fā)地區(qū)對(duì)土地的數(shù)量需求絲毫沒有降低。
土地制度主要缺陷：二元性和政府壟斷
“政府通過征用獲得原農(nóng)民集體所有的土地，通過土地交易中心獨(dú)家出讓給用地者。一進(jìn)一出的土地差價(jià)，就成為政府土地收益的籃子。于是，各級(jí)政府變成無數(shù)大小不等的"地主"。”
東方早報(bào)：你剛才說中國是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？
劉守英：中國獨(dú)特的土地制度結(jié)構(gòu)是形成傳統(tǒng)增長模式的根源。以土地支撐的傳統(tǒng)增長模式，保證了中國工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)。但是，在土地資源利用上付出的代價(jià)巨大。常提及的問題是：優(yōu)質(zhì)耕地銳減、土地質(zhì)量惡化、環(huán)境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個(gè)土地資源稀缺的國家，卻以極不經(jīng)濟(jì)的方式向工業(yè)和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節(jié)約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對(duì)賣地機(jī)制的高度依賴，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。土地之所以在傳統(tǒng)增長模式中扮演如此重要的角色，關(guān)鍵在于現(xiàn)行土地制度的弊端。
中國特殊的土地制度的特點(diǎn)，第一就是權(quán)利二元。中國的土地權(quán)利長期維持二元結(jié)構(gòu)，對(duì)待城市土地和農(nóng)村土地一直存在嚴(yán)格區(qū)別，隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)和規(guī)則來管理。憲法規(guī)定，城市土地國有、農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。農(nóng)地受土地承包法保護(hù)，農(nóng)民對(duì)土地享有受法律保護(hù)的農(nóng)地農(nóng)用權(quán)利。農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用及城市建設(shè)用地受土地管理法約束。同樣一塊土地，因?yàn)樗兄撇煌跈?quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝。一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，農(nóng)村土地集體所有即變?yōu)橥恋貒校r(nóng)民的土地權(quán)利即告喪失。
為了保護(hù)耕地，中國實(shí)行土地用途管制和城市規(guī)劃制度。在用途管制下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行用途轉(zhuǎn)用審批。但是，在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，除了接受用途管制，還必須接受所有制管制。當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市版圖，農(nóng)民集體所有土地也就進(jìn)入城市規(guī)劃圈，也就得依法被征用為國有土地。用途管制讓位于所有制準(zhǔn)入。土地非農(nóng)化的過程，就是土地國有化的過程。伴隨這一進(jìn)程，國有土地比重加大，集體所有土地縮小。
第二是政府壟斷。按照土地管理法，“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。在土地轉(zhuǎn)變用途過程中，政府不僅成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械氐奈ㄒ恢俨谜撸€擁有從農(nóng)村獲得土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)力。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者，成為城市土地的經(jīng)營者，造成政府對(duì)土地權(quán)利的完全壟斷。
在依法獲得土地的壟斷性權(quán)力后，政府又成為土地的獨(dú)家經(jīng)營者，形成中國十分獨(dú)特的土地經(jīng)營格局。土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的一進(jìn)一出的兩個(gè)通道完全由政府控制。進(jìn)，由政府通過征用獲得，給原農(nóng)民集體所有者按照原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行倍數(shù)補(bǔ)償。出，政府將從農(nóng)民手上征用的土地進(jìn)入政府土地儲(chǔ)備中心，通過政府土地交易中心，獨(dú)家出讓給用地者。一進(jìn)一出的土地差價(jià)，就成為政府土地收益的籃子。于是，各級(jí)政府變成無數(shù)大小不等的“地主”，也變成收益多少不一的“土地經(jīng)營者”。
第三是非市場(chǎng)配置。中國的土地資源配置處于計(jì)劃配置、城鄉(xiāng)分割、價(jià)格扭曲和灰色狀態(tài)并存。地方每年占用耕地?cái)?shù)量，須經(jīng)國務(wù)院和省級(jí)政府審批；地方政府每年進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的土地，由中央政府以規(guī)劃指標(biāo)控制；地方政府進(jìn)入市場(chǎng)的土地以征用方式獲得，不反映集體土地所有權(quán)價(jià)格；地方政府投放城市建設(shè)的土地，只有很小比例以“招拍掛”的市場(chǎng)方式供應(yīng)，還有相當(dāng)大比例土地以協(xié)議和劃撥的非市場(chǎng)方式供應(yīng)；農(nóng)村集體建設(shè)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)，但處于灰色狀態(tài)。
政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的計(jì)劃控制，造成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地供求失衡；不反映集體所有權(quán)價(jià)格的政府得地方式，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損；政府獨(dú)家供地方式，使原有集體土地?fù)碛姓吆妥罱K獲取土地的城市使用者之間進(jìn)行交易的機(jī)制被阻斷，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)被人為分割；在政府主導(dǎo)的土地資源配置中，非市場(chǎng)配置的比重過高，造成土地不集約利用；城市建設(shè)用地市場(chǎng)缺少平等的土地權(quán)利體系支撐，使資源的稀缺程度不能通過平等的市場(chǎng)交易形成的價(jià)格信息得到真實(shí)反映，造成土地資源利用的粗放、浪費(fèi)；政府配置資源也容易造成制度性腐敗。
中國特色城市化背后的巨大隱憂
“城市化的路徑應(yīng)該是：這個(gè)地區(qū)工業(yè)化發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力就業(yè)后工作方式和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒過來，是農(nóng)民生活方式的改變?cè)谇埃a(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)在后。這種模式運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。”
東方早報(bào)：如何看待中國近年快速的城市化？
劉守英：中國的城市化除了表現(xiàn)城市化的共同特性外，也呈現(xiàn)出自己的“特色”。
一是土地城市化。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市版圖不斷向農(nóng)村延伸，農(nóng)民集體土地被政府征用為國有。
二是形成城鄉(xiāng)結(jié)合部。隨著城市的外延擴(kuò)張，許多農(nóng)村也就相應(yīng)變成了城鄉(xiāng)結(jié)合部。
三是城市化演變成一場(chǎng)政府與農(nóng)民攫取土地級(jí)差收益的博弈。城市化之于政府，帶來土地級(jí)差收益的顯化與上升。同時(shí)，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民也在利用國家征用以后的剩余土地和宅基地，為涌入的外來流動(dòng)人口提供居住空間，分享土地級(jí)差收益的機(jī)會(huì)。
東方早報(bào)：有人說，沒有這套土地制度，就沒有中國快速的城市化？
劉守英：當(dāng)然，我們不能抹殺這套制度對(duì)推進(jìn)城市化的神奇作用。據(jù)我們觀察，中國的農(nóng)村城市化有三種方式：
一種是政府主導(dǎo)的，通過國家征用，使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，政府再通過招拍掛的方式把土地賣出去。由此形成的格局是，政府成為土地級(jí)差收益的主要攫取者，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展只能由開發(fā)商在國有的土地上進(jìn)行，農(nóng)民集體在得到按土地原有用途的一定倍數(shù)補(bǔ)償之后，從此割斷與土地的聯(lián)系，被排除在土地資本化收益的分配之外，這也成為農(nóng)民與政府沖突的主要根源。
第二種是農(nóng)民自主進(jìn)行的，農(nóng)民集體自行將土地以出租或蓋廠房出租的方式獲得土地資本化的收益。這種方式下，農(nóng)民獲得了土地的部分級(jí)差收益，但農(nóng)民只是當(dāng)?shù)刂鞒宰猓饨鹗芡鈦砥髽I(yè)影響波動(dòng)很大。
第三種是政府主導(dǎo)、給農(nóng)民讓利的方式。在政府規(guī)劃和土地管制框架下，政府在征用農(nóng)民土地的同時(shí)，給農(nóng)民集體以一定比例的“留用地”用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民一般再將這些土地以土地出租或廠房出租的方式，獲得土地資本化的部分收益。這種方式將土地非農(nóng)化納入政府整體規(guī)劃和發(fā)展框架之下，但農(nóng)民只是獲得很小比例的發(fā)展機(jī)會(huì)，并沒有改變他們的土地資本化收益大頭被剝奪的命運(yùn)。
東方早報(bào)：在你看來，中國這套城市化模式的風(fēng)險(xiǎn)在哪？
劉守英：我們還在尋找一條既有利于城市化又有利于農(nóng)民順利融入城市化的道路。
東部沿海地區(qū)靠第一種模式推動(dòng)了工業(yè)化和城市化。中國正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如果把這套模式復(fù)制到中西部地區(qū)，面臨以下問題：
一是中西部地區(qū)不具備沿海地區(qū)的出口優(yōu)勢(shì)，流通成本大大增加。
二是中國勞動(dòng)力供應(yīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)不如以前明顯。
三是中西部地區(qū)沒有什么產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)就會(huì)成問題。沿海地區(qū)是工業(yè)化發(fā)展了二三十年后才開始慢慢進(jìn)入城市化，中西部地區(qū)的發(fā)展只能靠建城來推動(dòng)。建城的基本模式是，政府從農(nóng)民手中拿地，把規(guī)劃做起來，然后賣地，房地產(chǎn)商把房子蓋起來賣，老百姓用房貸把房子買回來。這樣一來，容易形成只有城，沒有產(chǎn)業(yè)，沒有非農(nóng)就業(yè)。
先把城“造”出來，而沒有長期的工業(yè)化積累，這種城市化是有問題的。
城市化的路徑應(yīng)該是：這個(gè)地區(qū)工業(yè)化發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力就業(yè)后工作方式和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，再去形成城市的生活方式。中西部的城市化完全倒過來，是農(nóng)民生活方式的改變?cè)谇埃a(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)在后。
城市化是人和地同時(shí)從農(nóng)村向城市的流動(dòng)，土地由農(nóng)用變成非農(nóng)用，土地的級(jí)差收益上升；人從農(nóng)業(yè)變成非農(nóng)就業(yè)，收入水平提高，生活方式改變。這是城市化的兩個(gè)方面，這兩方面必須依托于產(chǎn)業(yè)的支撐，才能有“動(dòng)地”和“動(dòng)人”的良性互動(dòng)。
所以東部沿海地區(qū)這一套發(fā)展模式往中西部推，運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。
土地制度改革四大建言
“土地制度改革的基本方向是：通過產(chǎn)權(quán)改革逐步消除土地權(quán)利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的獨(dú)家壟斷；通過政府職能改革斬?cái)嗾u地機(jī)制，促進(jìn)土地利用向集約節(jié)約方向轉(zhuǎn)變。以土地利用和配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。”
東方早報(bào)：應(yīng)該怎么做才能避免這些風(fēng)險(xiǎn)？
劉守英：現(xiàn)在緊迫要做的是，通過改革土地制度，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就只會(huì)成為各級(jí)政府流于口頭的政治口號(hào)。在制度改革中，鑒于現(xiàn)行土地制度成為傳統(tǒng)增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進(jìn)發(fā)展方式的抓手。其基本方向是：通過產(chǎn)權(quán)改革逐步消除土地權(quán)利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的獨(dú)家壟斷；通過政府職能改革斬?cái)嗾u地機(jī)制，促進(jìn)土地利用向集約節(jié)約方向轉(zhuǎn)變。以土地利用和配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
第一、平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。改變同一塊土地因所有制不同、權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)，以對(duì)失地農(nóng)民的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償為基本方向，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。
第二、確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲小⒄?jīng)營的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定“城市土地國有”為“建成區(qū)存量土地屬于國有”，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
第三、重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易。活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。
第四、將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。
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