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2025年03月13日
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集體經(jīng)營性建設用地入市改革，將為德清經(jīng)濟注入新的活力，轉(zhuǎn)型升級步伐將加快，旅游業(yè)、商貿(mào)服務業(yè)將得到有力的推動，特別對撬動農(nóng)村經(jīng)濟幫助很大，“一是集體性資產(chǎn)發(fā)展壯大了，二是老百姓取得了永久性收益。”
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，正在釋放土地改革紅利。
9月8日，浙江首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)拍賣在德清落槌，1150萬元的價格成功出讓該縣洛舍鎮(zhèn)砂村村20畝村級集體土地40年使用權(quán)。該起拍賣引起社會各界對全國農(nóng)村土地改革的熱議，敲開改革序幕。
今年2月27日，國務院確定全國33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這也是十八屆三中全會明確的農(nóng)村土地制度改革的方向和任務。
德清縣成為試點之一，并承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革任務，按規(guī)定33個試點地區(qū)中，有15個進行此項改革，2017年年底中央和國土資源部會對這15個地方進行評估，最后向全國人大提供修法立法的建議。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，浙江義烏、安徽金寨、福建晉江等幾個試點地區(qū)，都在籌備改革相關(guān)事宜。
21世紀經(jīng)濟報道記者采訪德清縣此次拍賣相關(guān)出讓方、受讓個體、國土部門負責人以及土地改革相關(guān)專家，深入剖析該案例具體運作情況、試點意義，以及全國層面探索情況和面臨的困難。
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國試點集體經(jīng)營性建設用地入市，主要目標是與國有建設用地“同權(quán)同地同價”，而無須通過“收歸國有”的中間階段，更好地保障農(nóng)民集體的權(quán)益，增加農(nóng)村集體資產(chǎn)，同時便于投資方拿到土地證、房產(chǎn)證用作抵押貸款，進行投資經(jīng)營。
但不少受訪對象也表示，目前還在起步摸索階段，各地試點可能面臨的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、巨大收益的具體監(jiān)管、權(quán)力尋租等問題，或?qū)⒊蔀榭简灨鞯卣腔鄣闹匾n題。
農(nóng)民收益翻幾番
9月8日下午3時25分，一槌定音，德清洛舍鎮(zhèn)砂村村一塊20畝的土地，以1150萬價格成功出讓給當?shù)卮迕窳謬椋粫r間，林國祥成了媒體寵兒，“采訪邀約不斷”。
砂村，顧名思義以砂興村，很多年前就成為當?shù)赜忻摹袄习宕濉薄?013年德清推進“美麗鄉(xiāng)村”建設，砂村關(guān)停了所有礦山，閑置資金就有8億-10億元，但一直沒有找到合適的投資途徑。
在此之前，這20畝土地曾經(jīng)租給一個開礦的企業(yè)，每平方租金4元，40年200萬元。
“我們村里有幾個村民，原來是開礦的，有一定的資金積累，現(xiàn)在正好可以利用起來。”砂村村黨總支書記、村股份經(jīng)濟合作社董事長胡金璋在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時說，這塊20畝的地位于建設中的萬畝產(chǎn)業(yè)平臺東側(cè)，距杭寧高鐵的東邊僅150米，運輸相當方便。
這也是林國祥看中的重要因素之一，他在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時指出，由于看好產(chǎn)業(yè)平臺帶來的客流和商機，他打算重點發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)，開設賓館、餐飲、超市等等。
而在改革之前，按照我國現(xiàn)行的土地管理法第六十三條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。
林國祥想要獲得該地塊的使用權(quán)，必須先經(jīng)過征地補償后收歸國有，才可以走招拍掛或協(xié)議出讓的土地轉(zhuǎn)讓流程，而且受土地證等影響，極難拿到貸款，而這次拍賣成功后，當場和農(nóng)行簽訂690萬貸款。
受益最明顯的則是農(nóng)民集體，“原來只能變?yōu)閲校r(nóng)民收益相對較少，現(xiàn)在不僅收益增加，而且產(chǎn)權(quán)依舊屬于農(nóng)民集體。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長謝揚在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時說。
德清縣國土資源局副局長邱芳榮告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，1150萬成交價中，32%為收益調(diào)節(jié)金，上交縣財政，剩余部分價款不直接分，而是作為公益公積金量化到股權(quán)中，允許村里將這筆錢用于購買政府性債券、購買物業(yè)等穩(wěn)定形式，“比如全部購買政府性債券，一年利率8.5%，一年可以拿到60多萬的收益。”
而這60多萬經(jīng)股東大會討論，可以進行分配，也可以再量化、再投資，或修橋鋪路，但需經(jīng)村民代表大會通過。
在改革前，砂村土地每股的價格約為5000元，而據(jù)胡金璋所說，如果把閑置的土地全部拍賣出去以后，初步估算每股將達到16500元，農(nóng)民收益將翻多倍。
這樣的試點效應顯然是巨大的。據(jù)悉，試點以來砂村已準備好50畝可供出讓的村級集體經(jīng)營性建設用地，首期推出20畝。德清中部的洛舍鎮(zhèn)、東部的鐘管鎮(zhèn)、西部的莫干山鎮(zhèn)和筏頭鄉(xiāng)，也都已備好數(shù)塊條件成熟的土地，等待就地入市。據(jù)了解，目前，德清全縣約有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地共1881宗，面積10691畝。接下來，條件成熟的地塊，會被陸續(xù)有序地推出。
21世紀經(jīng)濟報道記者從浙江省義烏市、安徽省金寨縣、福建省晉江市等其它試點地區(qū)國土資源局了解到，自2月份國務院確定33個試點地區(qū)后，7月份改革試點工作進入全面啟動階段。但各地均對此十分審慎。
同權(quán)同價進行時
德清方面則表示，下一步將秉著審慎穩(wěn)妥的原則，分期分批推出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可入市地塊，探索健全“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。
其中最關(guān)鍵的，是集體土地與國有土地真正實現(xiàn)“同權(quán)同價”。但謝揚也表示，這個目標并非一步到位，先要入市，形成價格標準，不一定達到國有土地價格，但權(quán)利是相同的，最終實現(xiàn)同價。
以莫干山鎮(zhèn)為例，其經(jīng)濟在當?shù)叵鄬σ话悖鼛啄曷糜螛I(yè)發(fā)展帶動民宿，但受限于土地政策，資本大多只能投在租賃空置農(nóng)居上。目前莫干山鎮(zhèn)約有鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)營性建設用地300畝，一旦啟動改革，價值上億。
早在這次拍賣之前，德清已于8月19日協(xié)議出讓了一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，是全國首例，該土地面積4040.9平方米，協(xié)議出讓價307.1084萬元。德清縣莫干山鎮(zhèn)醉清風度假酒店成為該地使用權(quán)的“新主人”。
對于這兩宗土地的受讓人而言，最明顯的變化是，拿到土地證后，銀行貸款都是“主動送上了門”。
德清之所以能成為試點，與當?shù)亟y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)體制改革和土地管理制度創(chuàng)新、土地管理秩序良好分不開。其不僅在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革上先行一步，集體經(jīng)營性資產(chǎn)也完成股份制改革，并通過“多規(guī)合一”厘清劃定“城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界”。
就全國層面而言，這方面的情況各有不同。比如，廣東早就被授權(quán)設立單獨市場，規(guī)定了集體建設用地的使用規(guī)則；而北京是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大院，集體經(jīng)營性建設用地雖然不叫入市，但客觀上已經(jīng)運行了。
“北京很多賓館酒店下面的地就是集體建設用地，所謂入市就是再轉(zhuǎn)讓的時候土地價格該怎樣解決，重點試驗的是這個，集體土地入市等于是轉(zhuǎn)讓。”謝揚說。
2014年底的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議上，審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市外，另外兩項改革的要求是，在農(nóng)村土地征收改革方面，要探索縮小土地征收范圍；在農(nóng)村宅基地制度改革方面，對超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用等。
農(nóng)村經(jīng)濟新活力
德清會走在全國前列，浙江大學城縣規(guī)劃設計研究院創(chuàng)新研究中心常務副主任張水豐在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時指出，這也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。不止德清，浙江乃至全國各地都有許多地區(qū)面臨同樣的難題。
據(jù)邱芳榮所說，集體經(jīng)營性建設用地入市改革，將為德清經(jīng)濟注入新的活力，轉(zhuǎn)型升級步伐將加快，旅游業(yè)、商貿(mào)服務業(yè)將得到有力的推動，特別對撬動農(nóng)村經(jīng)濟幫助很大，“一是集體性資產(chǎn)發(fā)展壯大了，二是老百姓取得了永久性收益。”
按照規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以用作抵押，也可以轉(zhuǎn)讓等，但如何使用土地、如何開發(fā)利用土地也將與國有土地一樣地接受監(jiān)管。“集體經(jīng)營性建設用地也必須監(jiān)管，地上建什么、什么時候建成，建成后達到什么樣子，都有明確要求。”邱芳榮指出。
張水豐表示，這也是地區(qū)迫切需要的經(jīng)驗，“農(nóng)村旅游經(jīng)濟的發(fā)展，面臨較多這方面問題，很多投資者現(xiàn)在都想去，但是看到土地制度就比較猶豫。如果這個口子開得比較好，后面的引領(lǐng)示范作用較大。”
此次拍賣公告面向全社會，但參與的是4位當?shù)卮迕瘢巴獾厝藳]看到優(yōu)勢，因為產(chǎn)業(yè)平臺招商引資項目還沒進來，高速互通還沒建成，而本地村民看到了未來的潛力。”胡金璋相信，之后入市的土地會有外來投資者。
為此，他們已經(jīng)信心滿滿地打算將砂村現(xiàn)有的100多畝閑置土地異地調(diào)整，零散的小土地復墾掉，然后異地置換，集中起來劃分到一個區(qū)塊里去。
在胡金璋看來，改革后的好處，一是盤活了閑置的土地，二是促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
邱芳榮告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前德清已經(jīng)就此改革設計了一整套的制度，并已形成了文件，今年底會對這一年的改革情況進行自我評估，形成評估報告將逐級上報。
據(jù)悉，中國目前經(jīng)營性建設用地不超過農(nóng)村集體建設用地的10%，在一些西部地區(qū)，這個數(shù)字僅為2%，即全國只有大約2000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。集體經(jīng)營性建設用地入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以同國有建設用地一樣直接進入土地市場進行市場化的有償使用，是此次土地改革中非常重要的一個部分。
中央希望通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓城鄉(xiāng)建設用地同權(quán)同價，既緩解中國城市建設用地之不足的困境，又增加農(nóng)村和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。但目前國家規(guī)定將流轉(zhuǎn)范圍限定為存量的集體經(jīng)營性建設用地，其占比十分有限，尤其是中西部地區(qū)，這令不少專業(yè)人士對改革的效果存疑。
試點監(jiān)管責任重
得益于改革，德清的土地可謂“寸土寸金”，但伴隨而來的擔憂是，權(quán)力尋租如何避免？這也是擺在地方政府部門面前的緊急問題。
據(jù)了解，《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，如以出讓方式入市的，其入市收益作為集體積累，統(tǒng)一列入集體公積公益金進行管理，并可作為村股份經(jīng)濟合作社（或村經(jīng)濟合作社）經(jīng)營性資產(chǎn)，追加量化成員股權(quán)。具體將由農(nóng)業(yè)部門進行監(jiān)管。
“也就是說，土地收益將被納入專門的賬戶進行管理。”胡金璋指出，這筆錢通過村民股東代表會議來決定，由村股份經(jīng)濟合作社來監(jiān)管。股東代表按照股權(quán)來選，每個村民一個股權(quán)證。從2013年開始改革到2016年，再次評估進行分紅。
謝揚指出，農(nóng)民權(quán)益是其中關(guān)鍵問題，不僅要實現(xiàn)“同權(quán)同地同價”，更需要通過改革完善集體經(jīng)濟組織、完善征求農(nóng)民意見的機制。而德清已在2013年已經(jīng)完成了全縣農(nóng)村土地股份制改革。
中國人民大學土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時指出，要以過去土地出讓產(chǎn)生的問題為鑒，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市需加強監(jiān)管，“怎樣讓農(nóng)民真正拿到這筆錢，需要公開透明，相關(guān)的配套法律要跟上。”
據(jù)了解，浙江省內(nèi)也對改革有不同意見，有意見認為，集體建設用地入市應限定在城市規(guī)劃區(qū)以外，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，不征地城市化就沒有辦法進行。但德清縣最終上報的試點辦法，并未作此區(qū)分。
自十八屆三中全會以來，對土地改革的安排被視為中央的一次重大突破。但由于土地問題的敏感性，兩次中央一號文件都是要求“審慎穩(wěn)妥”地推進農(nóng)村土地制度改革。
據(jù)此前媒體報道，33個試點區(qū)縣曾多次上報區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地改革的框架方案，但是均因為“過于激進”未被批復。
今年1月，國土資源部部長姜大明對《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的解讀也表示，將堅持“封閉運行、風險可控”的原則，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，確保試點工作順利開展。
據(jù)悉，全國33個試點地區(qū)中，有15個地區(qū)進行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點，15個地區(qū)進行宅基地制度改革試點，3個地區(qū)進行征地制度改革試點。
有另外的試點地區(qū)國土部門告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，因為改革的重要性，目前當?shù)剡€在進行方案修改，動員大會還未召開。
