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2025年03月14日
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——成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革7年邏輯
編者按：一場被媒體譽(yù)為“最徹底”的戶籍改革，發(fā)生在并不是最有錢的城市——成都。
改革設(shè)計(jì)的方案是，農(nóng)民可以自由進(jìn)城，并不需要以放棄土地——包括承包地與宅基地——為代價(jià)。而城里人，也可選擇自由下鄉(xiāng)。
為什么成都能做這樣一個(gè)被認(rèn)為需要極大投入的改革？
成都的說法是，“沒花多少錢”。因?yàn)椴⒎鞘窃谝灰怪g要填平城鄉(xiāng)之間的鴻溝，而是一場持續(xù)投入了7年的統(tǒng)籌改革。
投入的錢從何而來？
訣竅在土地。這個(gè)土地并非“補(bǔ)政府”，即用來幫助政府支付改革的成本，而是“補(bǔ)農(nóng)民”，幫助農(nóng)民增強(qiáng)選擇的底氣。當(dāng)政府創(chuàng)造了條件，讓農(nóng)民集中居住所騰出 來的宅基地可以入市交易，也就是讓農(nóng)民最值錢的財(cái)產(chǎn)能夠自由變現(xiàn)，農(nóng)民就擁有了選擇的權(quán)利與實(shí)現(xiàn)的可能，可以自主決定是否賣地進(jìn)城。
土地改革能支撐戶籍改革的關(guān)鍵，在于當(dāng)?shù)卣畬?duì)現(xiàn)行土地管理制度的大膽突破，讓以往必須通過征地才能入市的農(nóng)地直接入市。
但幸運(yùn)的政策即將到期，成都土地產(chǎn)權(quán)改革如何走向，令萬千想從土地掘金的人密切關(guān)注。
而對(duì)政府來說，這樣一場改革意味著拿刀砍自己的腳——若農(nóng)地能自由入市，則政府這個(gè)土地的獨(dú)家供應(yīng)商將遭遇無數(shù)農(nóng)民對(duì)手，靠征地-賣地來實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政將無處可依。
本期“成都戶改”專題，將從本次戶改政策如何出臺(tái)、成都如何以土地改革支撐戶籍改革、政府如何自戒土地財(cái)政之癮等方面，全面記錄這場大變化。
打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革，必須要回答兩個(gè)問題：錢從哪里來，人往哪里去。成都7年的改革實(shí)驗(yàn)至少在第一個(gè)問題上給出了答案。
起源：一把手親自抓
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中檢驗(yàn)干部、使用干部、提拔干部。
“一個(gè)地方政府，能把一件事做七年，它一定是做對(duì)了什么。”吳建瓴，成都大學(xué)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心的研究員，說到此時(shí)眼睛發(fā)亮。
早在2003年，成都就把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為整個(gè)城市的發(fā)展戰(zhàn)略，而且從開始到現(xiàn)在，都是成都的一把手工程：四川省委常委、成都市委書記李春城一直是該市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。“這需要一把手親自抓。”11月19日，在發(fā)改委副主任彭森帶隊(duì)的十幾個(gè)部委的考察團(tuán)匯報(bào)會(huì)上，李春城這樣強(qiáng)調(diào)。
一把手抓的好處顯而易見，其中就包括把干部的任免和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌掛鉤。
據(jù)成都市統(tǒng)籌委副主任秦代紅介紹，李春城經(jīng)常對(duì)成都市的干部說三句話：一、成都市所有干部，特別是區(qū)市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展意識(shí)和能力，就不是合格的干部；二、一個(gè)部門，如果在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略中找不到自己的位置，這個(gè)部門就沒有存在的必要；三、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中檢驗(yàn)干部、使用干部、提拔干部。
然而2003年，成都做出這樣的選擇實(shí)在是現(xiàn)實(shí)的逼迫。
當(dāng)時(shí)成都1100多萬人口中，60％是農(nóng)村人口，以2002年成都市投入三農(nóng)的10億元計(jì)，相當(dāng)于每個(gè)村民每年分享到的財(cái)政支出僅有160元左右。
而且在成都1.2萬平方公里的土地上，丘陵和山區(qū)面積就占到60％，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后。
顯然，農(nóng)村已經(jīng)成為成都發(fā)展最短的那塊木板。
熱身：從補(bǔ)農(nóng)村欠賬開始
成都不僅試圖彌補(bǔ)以前對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的欠債，也同時(shí)著手建立農(nóng)村的相關(guān)社保體系。
“我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院修得好漂亮，有新人拍結(jié)婚照都到那兒。”成都市衛(wèi)生局宣傳處處長曾英告訴記者。
漂亮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得益于自2004年開始的財(cái)政投入。這一年，成都市開始強(qiáng)制性地把新增財(cái)政收入大部分優(yōu)先投向農(nóng)村，完成鄉(xiāng)衛(wèi)生院和農(nóng)村中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
到2007年底，成都市財(cái)政共投入14.5億元，完成410所農(nóng)村中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。到2008年底，出資4.6個(gè)億完成對(duì)223個(gè)公立衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)化改造。“城鄉(xiāng)公共設(shè)施的均等化，這個(gè)成都做得好得不得了。”吳建瓴感嘆道。
成都不僅試圖彌補(bǔ)以前對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的欠債，也同時(shí)著手建立農(nóng)村的相關(guān)社保體系。
成都市勞動(dòng)保障局綜合處處長王德平告訴記者，2004年，在沒有中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的時(shí)候，成都就通過自己市縣兩級(jí)的財(cái)政投入，在全國率先實(shí)施農(nóng)村新型合作醫(yī)療。同年，又在全國率先建立了被征地農(nóng)民的社保。
猛進(jìn)：農(nóng)民社保向城里人看齊
“養(yǎng)兒防老，不如把土地保護(hù)好，保護(hù)好耕地，就有錢買社保。”如今，制度的創(chuàng)新正帶來觀念的改變。
然而這一切，只是熱身，真正的飛躍出現(xiàn)在2007年。
這年6月，成都和重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，兩地可以在“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”先行先試，為解決中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)制度性難題探路。
也就在這一年，成都市政府財(cái)政對(duì)三農(nóng)的支出大增，達(dá)到117億元，接近之前4年的投入總額（137億元）。
此后，成都市財(cái)政對(duì)三農(nóng)的投入穩(wěn)步上升，去年達(dá)到192億元，比2008年增加44.5億。這其中有相當(dāng)部分投入了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民新型聚居點(diǎn)的建設(shè)。
從2009年起，成都市2000多個(gè)村每個(gè)可以從財(cái)政拿到至少20萬元，用于村莊諸如道路、溝渠以及治安等公共設(shè)施和服務(wù)支出。
同時(shí)，城鄉(xiāng)社保差別不斷縮小。2009年，成都城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了一體化，城鎮(zhèn)職工住院可報(bào)銷77％，城鄉(xiāng)居民可報(bào)銷62％，門診每年最高報(bào)銷200元。同時(shí)，如果每年再繳費(fèi)200元左右，最高報(bào)銷額度可達(dá)到40多萬元。
按國家政策，城市居民的最高報(bào)銷額度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而農(nóng)民則是上一年農(nóng)民人均收入的6倍。成都市執(zhí)行的是農(nóng)民向城市居民看齊的政策。
“這塊農(nóng)村居民受益很大，比國家政策規(guī)定享受的待遇翻了一番，極大緩解了因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。”王德平說。
社保要統(tǒng)籌，其中最大的投入或許是農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，盡管這塊已經(jīng)和城市居民（通常指沒工作單位的人）的制度并軌。然而，養(yǎng)老金個(gè)人支付的錢就多得多。繳費(fèi)總額從最低4500元到最高的22000元不等，分別對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金水平是每月100多元和300多元。
但這筆錢很多農(nóng)村居民并不愿意出。
2009年，成都推出一個(gè)全國獨(dú)一無二的制度“耕地保護(hù)基金”，把耕地保護(hù)和農(nóng)民的養(yǎng)老創(chuàng)造性地聯(lián)系在一起。市縣兩級(jí)政府每年出資28億元（今年漲到30億），為那些保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田的農(nóng)村居民提供補(bǔ)貼，其中耕地每畝補(bǔ)貼300元，基本農(nóng)田400元。補(bǔ)貼款的90％全部劃到個(gè)人賬戶上，以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)。
“養(yǎng)兒防老，不如把土地保護(hù)好，保護(hù)好耕地，就有錢買社保。”如今，制度的創(chuàng)新正帶來觀念的改變。
突破：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革
在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個(gè)地點(diǎn)集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會(huì)上討論決定。
2007年6月，成都獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)當(dāng)時(shí)，中央希望成都在“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”進(jìn)行綜合配套改革。
何謂“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”？怎么綜合配套？成都花了半年的時(shí)間尋找答案。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)獨(dú)特的制度先行先試優(yōu)勢，給成都充分利用“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”這一政策提供了機(jī)會(huì)，讓成都市政府和農(nóng)民都獲得了支撐城鄉(xiāng)一體化的巨大資源支持。
2008年初，成都市召開了歷時(shí)14天的研討會(huì)，參加人員除了市委市政府領(lǐng)導(dǎo)，還包括市級(jí)有關(guān)部門、各個(gè)區(qū)市縣書記、縣長，以及專家組成員。
討論的結(jié)論就是：對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革。這也成了后來2008年成都一號(hào)文件（《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù) 進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》）的核心內(nèi)容。
“當(dāng)時(shí)我們也是被逼得沒辦法。”11月30日，成都市委常委常務(wù)副市長孫平回憶道。
因?yàn)闅v史的欠債，中國城鄉(xiāng)差距巨大。當(dāng)時(shí)成都算了一筆賬，如果成都600萬農(nóng)村人口有一半變成市民，總共需要投入約6000億。
而2007年成都財(cái)政收入不過700多億。
“你說反哺？哪個(gè)政府能給得起？”孫平反問。
在沒有中央額外資金的支持，且自身財(cái)力并不雄厚的情況下，被逼無奈的成都只能試水農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)改革。
這一年，正好是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行30周年。
由于當(dāng)時(shí)關(guān)于農(nóng)村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一號(hào)文件也因?yàn)槊舾校囟恍?/p>
2008年2月21日，都江堰市柳街鎮(zhèn)的鶴鳴村被選為產(chǎn)權(quán)改革第一村。在“封閉運(yùn)行”中，4月30日，鶴鳴村572戶農(nóng)戶確權(quán)頒證工作全部完成。
5月12日，正當(dāng)柳街鎮(zhèn)等著成都市領(lǐng)導(dǎo)參加在那里舉辦的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作現(xiàn)場會(huì)、推廣鶴鳴村經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，地震來了。
但誰也沒想到，地震成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的助推器。災(zāi)后住房重建的重任以及重建資金的缺口，讓國土資源部對(duì)整個(gè)災(zāi)區(qū)給予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增減掛鉤指標(biāo)可以突破縣域限制，在整個(gè)成都市流動(dòng)，以獲得最大的資金投入災(zāi)區(qū)建設(shè)。
據(jù)都江堰的重災(zāi)區(qū)之一天馬鎮(zhèn)書記竹柯告訴記者，災(zāi)后重建天馬鎮(zhèn)共節(jié)約了1800多畝建設(shè)用地指標(biāo)，以每畝15萬的價(jià)格置換給了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的溫江區(qū)，天馬鎮(zhèn)村集體和農(nóng)民共獲得了近2.8億元的土地收益。
災(zāi)后重建的特殊政策到今年年底結(jié)束。但是，成都各地建農(nóng)民集中居住區(qū)的熱情并沒有消減。“安德鎮(zhèn)沒受災(zāi)，沒享受相應(yīng)政策。”該鎮(zhèn)黨委書記高建倫說。這幾年，安德鎮(zhèn)埋頭發(fā)展工業(yè)，財(cái)政收入從2005年的不到500萬元猛增到去年的1.34億元。
11月27日，在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個(gè)地點(diǎn)集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會(huì)上討論決定。
“成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，說白了，就八個(gè)字，叫做‘還權(quán)賦能，農(nóng)民自主。’”成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革專家組成員、成都社科院副院長陳家澤說，“真改還是假改，拿這8個(gè)字一試就知道了。其他都是鑲花邊的。”
