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2025年03月14日
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習近平總書記指出，“耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，是國家法律和政策允許的，但必須帶著保護耕地的強烈意識去做這項工作，嚴格依法依規進行。”李克強總理也在批示中強調，“要按照最嚴格的耕地保護制度要求，依法加強耕地占補平衡規范管理”，“把握好經濟發展與耕地保護的關系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。
農村耕地與包括宅基地在內的集體建設用地、國有建設用地同為城鄉土地的重要組成部分，三者之間的壁壘并不是全然固定、不可打破的——國家通過征地手段將耕地變為國有建設用地，通過“耕地占補平衡”政策調整耕地與建設用地的屬性，以期實現耕地保護與城鎮化發展之間的平衡。為挖掘農村土地利用潛力、合理配置城鄉土地資源，很多省、市（區）也在國家政策允許的范圍內自發摸索、積極嘗試，尋找與本地實情相匹配的土地改革之路。
城鄉增減掛鉤模式
重慶市“地票”交易模式是城鄉增減掛鉤模式的典型代表。數據顯示，1997—2009年，重慶市農村常住人口減少了31%，同期農村人均建設用地卻由183平方米上升到262平方米，增長了43%——城市人口在增加，建設用地也在增加；農村人口在減少，建設用地仍在增加。城鄉建設用地齊增，一起擠占耕地。
在此背景下，國務院于2008年2月出臺《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，正式批準重慶建立統籌城鄉的土地利用制度，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高的基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌，將“地票”作為主要交易標的——重慶市首創涵蓋復墾、驗收、交易、使用四個環節的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重農民和農村集體經濟組織意愿的前提下，對閑置、廢棄的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證（即：地票），該憑證可以市場化方式公開交易，可在全市規劃建設范圍內使用。
遠郊區縣的農村閑置建設用地復墾為耕地，主城區周邊同等數量的耕地轉換為建設用地指標，二者可通過“地票”流轉互換。這種搭建統一交易平臺、城鄉用地增減掛鉤的土地流轉模式成效顯著：2009年以前，重慶市每年可用建設用地指標約為10萬畝，遠不能滿足城鎮化建設需要，同時農村宅基地、農村公共設施等建設用地存在浪費現象；截至2015年4月，重慶農村土地交易所累計交易“地票”15.35萬畝，交易金額309.27億元，不僅解決了人口流動與土地配置之間的矛盾、有效實現了耕地占補平衡，而且賦予了農民更多的財產權利。
股份合作經營模式
河北省永清經濟開發區自2011年11月起施行的“土地銀行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流轉農村土地承包經營權，將承包經營權轉化為長期股權，將土地“資產”變為土地“資本”，對“入股”土地統一管理、統籌規劃、集中開發，使農村土地利用更集約高效、資源配置更合理科學，土地價值與農民收益也都實現了最大化。
“土地銀行”托管模式的具體做法是：在規劃區內組建企業性質的土地托管中心（即：土地銀行），農民在依法、自愿、協商、有償的基礎上，以土地承包經營權作價入股托管中心，由土地托管中心對規劃區內的土地統一經營，入股農民按年領取股息及約定福利。在模式落地過程中，永清開發區創新觀念與機制，僅用三步便落實、完善了該模式：
第一，以地入股，群眾變股東：規劃區內的農民（村集體）與托管中心簽訂土地托管協議，首簽時限為5年，5年內若土地被征收，則依法履行征地手續；5年后，按照農民意愿，可一次性提取全部本金，也可將土地托管股權按比例折算成商業用途房產，作為入股農民的資產，以保障其長期利益；
第二，核定收益，土地成資本：農民將承包經營的土地作價入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%歸擁有土地承包經營權的農民，20%由村集體經濟組織用于公益事業和村民福利，每年年底集中結算；
第三，轉移就業，農民變市民：通過土地托管，農民不僅每年可以獲得可觀的股息和相應的福利補貼，開發區還為農民提供了從事其它職業的機會，有效緩解了農民生存的后顧之憂。據統計，永清開發區所轄6個行政村中，有1100余人在開發區從事保安、綠化、商務等工作；為開發區搞工程建設、配套服務等的個體工商戶有170多個。
以“土地銀行”為代表的股份合作經營模式，使土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化，不僅化解了城鎮化進程中的土地矛盾，而且保障了被征地農民的長遠生計。目前，該模式在廣東、四川、浙江、北京、遼寧等省市已廣泛試行。
城鄉統籌整治模式
嘉興市是浙江省級統籌城鄉發展綜合配套改革試點的先行地。2008年5月，嘉興市展開土地使用制度改革探索，創新性地提出節約用地的“兩分兩換”農村土地整治模式。作為城鄉統籌土地整治模式的代表，該模式把土地流轉與發展現代規模農業、高效農業結合在一起，通過優化調整試點地區區域建設用地、生產力和人口布局，拓展了市鎮、工業功能區和現代農業的發展空間，被嘉興人稱為“第四次土地革命”。
所謂“兩分”，就是把農民的宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開；“兩換”，就是以土地承包經營權換股、換租、置換社會保障，以宅基地換錢、換房產、換地方。通過流轉土地經營權，嘉興市實現了農村土地集約節約利用，轉變了農業生產經營方式；通過置換宅基地，嘉興市農民集中進城入住、變為“市民”，不僅改善了生活環境、提高了生活質量，而且有望拿到“退休工資”。
在具體推進過程中，“兩分兩換”又延伸出多種不同的操作模式：可以“兩分兩換”同步推進，也可以分步推進，即先“一分一換”，再穩步開展土地流轉；農民搬遷既可整村搬遷，又可零星搬遷；搬遷農民的安置方式，既可選擇市鎮投資開發公司統一設計建造的公寓房和聯體式住宅，也可以在統一規劃的基礎上自建聯體公寓房和聯體排屋。
建設聯排住宅為嘉興市參與“兩分兩換”的13個試點鄉鎮節約了25%左右的用地；通過宅基地置換，試點鄉鎮的土地節約率達到50%以上。截至2011年，嘉興市立項建設用地復墾項目125個，復墾面積8670畝；立項土地開發項目81個，開發面積12495畝，新增耕地面積11415畝——“兩分兩換”土地整治模式有效保障了全市耕地占補平衡。
在嘉興市“兩分兩換”提出和實施過程中，國土資源部及相關研究機構領導曾多次到嘉興進行專題調研指導。2013年上半年，國土資源部相關部門負責人再次專程到嘉興市調研“兩分兩換”土地整治模式和低效建設用地再開發工作，對兩項工作在拓展建設用地新空間方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉興市土地整治規劃（2010—2020年）》已經通過國土部的評審并進入實施階段，嘉興市土地流轉試點已走在全國前列。
習近平總書記在指示中說，“對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。”我國土地現狀復雜、地域差別大，土地流轉、地區改革中必然面臨不同的情況、遇到不同的問題，因而才要“因地制宜、循序漸進”。正如在以“新型城鎮化與土地利用”為主題的“第八屆中國城市化國際峰會”上，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令所說，“中國之大，根本不能一兩個文件、一兩個模式解決，中國需要千百種模式”。
