以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年03月14日
星期五
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
“堵城”突圍之困
現(xiàn)階段中國不得不接受“汽車改造城市”的現(xiàn)實(shí)。如何進(jìn)行主動和提前的規(guī)劃，達(dá)到機(jī)動化與城市化之間的動態(tài)平衡，成為“堵城”突圍的關(guān)鍵。
超速進(jìn)入汽車社會的中國，正經(jīng)歷城市化進(jìn)程中的必經(jīng)之痛。
學(xué)界通常認(rèn)為，交通擁堵非人為意志所能阻擋，其本質(zhì)在于“城市化滯后于工業(yè)化，或者說是滯后于機(jī)動化”。
建國初期，中國僅有10%的人口住在城市。60年后，該數(shù)字已上升至47%。每年1000萬-1300萬農(nóng)村人口的涌入，使城市的住房、交通、能源以及公共資源不堪重負(fù)。
多位城市規(guī)劃專家?guī)缀跬瑫r認(rèn)為，在“機(jī)動化快過城市化”的大背景下，中國大城市的交通擁堵“最困難的時候還沒到來”。而且，在強(qiáng)大的“城市化模式慣性”面前，“治堵”的人為空間極其有限。如何利用好這僅有的政策空間，對世界任何一座大城市的決策者來說都是個棘手難題。
當(dāng)前，以北京、上海為代表，中國的一些“堵城”正試圖通過“需求管理”限制私家車漫無邊際的增長。但正如政府智囊們所擔(dān)心的，“化解矛盾的手段，可能會激化更多的矛盾”。究竟該如何尋找一個“緩沖地帶”，以達(dá)成機(jī)動化與城市化之間的動態(tài)平衡？
交通規(guī)劃優(yōu)先之困
城市規(guī)劃專家認(rèn)為，中國許多城市的交通擁堵，“病根”在于不科學(xué)的城市規(guī)劃。
以北京為例。6年前，北京市交通委員會曾在年度工作會議上指出，北京的交通問題是“城市化、現(xiàn)代化、機(jī)動化進(jìn)程中多重矛盾產(chǎn)生的，根本問題是城市規(guī)劃的問題”。當(dāng)時，北京已形成了回龍觀、天通苑和望京3個規(guī)模巨大的集中居住區(qū)，被規(guī)劃學(xué)界詬病為“睡城”、“臥城”。
主持參與北京市城市總體規(guī)劃的中國工程院院士、中國科學(xué)院院士吳良鏞在研究中發(fā)現(xiàn)，這些不斷出現(xiàn)的超大規(guī)模的“睡城”已成為導(dǎo)致交通擁堵的根源。由于就業(yè)、城市配套等功能區(qū)布局的缺乏，致使大量人口每日如潮汐般進(jìn)城出城。在早晚班高峰時段，交通擁堵也呈現(xiàn)明顯的潮汐特征：雙向車道的一邊車流如織，“堵成了停車場”；另一邊卻車流稀疏，高度閑置。可謂“冰火兩重天”。
對于另一個顯見的特征，中國汽車工程學(xué)會理事長張小虞曾經(jīng)指出，中國城市固有結(jié)構(gòu)的不合理，體現(xiàn)為“多中心疊加”：“北京是政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、教育中心、金融中心、商務(wù)中心……各種‘中心’全都集中在市中心。特別是商務(wù)中心的疊加，造成寫字樓‘叢林現(xiàn)象’。而寫字樓人群又基本都是駕車人群”。由此導(dǎo)致車流大都向城市中心區(qū)匯聚。
多中心疊加造成的現(xiàn)實(shí)困境，即人口、產(chǎn)業(yè)和公共資源過度向城市中心區(qū)集中。中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞舉例說：“北京市最好的三家三甲醫(yī)院――北京醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院和同仁醫(yī)院，全都集中在一個路口，焉能不堵？”
天津公安警官學(xué)院交通教研室王震剛也有相似體會：“天津最好的中小學(xué)教育資源都集中在和平區(qū)，很多人雖然居住在郊區(qū)，但依然想方設(shè)法將孩子送入和平區(qū)的學(xué)校，每天開車接送，交通需求量暴增。”
另外，國內(nèi)城市規(guī)劃發(fā)展過程中的土地利用和交通不協(xié)調(diào)問題皆值得反思。天津市公安交通管理局副局長暢志杰說，城市部分區(qū)域土地開發(fā)利用時未考慮交通出行因素，有的地方開發(fā)強(qiáng)度大但道路較少，有的區(qū)域路寬橋窄成瓶頸。
重慶市公安局交巡警總隊(duì)總隊(duì)長錢永培也表示，政府搞商業(yè)開發(fā)時往往忽視交通影響，開會研究時也不叫交管部門，未對大型項(xiàng)目進(jìn)行全面的交通影響評價(jià)，甚至不重視長遠(yuǎn)發(fā)展，在原本應(yīng)建交通樞紐地塊盲目建高樓、擴(kuò)商圈，吸引大量車流，加劇擁堵。
中國一些城市在開發(fā)時交通規(guī)劃滯后，項(xiàng)目落地后才考慮交通，結(jié)果出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。重慶交通大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院院長黃承鋒等學(xué)者認(rèn)為，更為嚴(yán)重的是，有的地方為追求ＧＤＰ，不是從長計(jì)議科學(xué)合理配置道路用地資源，而是在用地問題上向開發(fā)商傾斜，甚至不惜犧牲道路環(huán)境。
此外，有別于西方國家通過“多中心”城市規(guī)劃向外疏散人口和產(chǎn)業(yè)，中國大多數(shù)城市傾向于“攤大餅”式的向外擴(kuò)張。規(guī)劃專家認(rèn)為，“單中心的城市空間布局，一般不利于交通資源配置的優(yōu)化”。這一點(diǎn)恰是中國眾多“堵城”的“致命傷”。
不科學(xué)的城市規(guī)劃加上無節(jié)制的綿延區(qū)拓展，已經(jīng)對中國眾多“堵城”的治堵實(shí)踐構(gòu)成了挑戰(zhàn)。城市規(guī)劃這個“前置條件”不改變，修建再多的道路也解決不了交通擁堵問題。
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃所副所長張險(xiǎn)峰認(rèn)為，應(yīng)該從規(guī)劃調(diào)整這個“根本”上解決交通擁堵問題，交通規(guī)劃先行，引導(dǎo)城市合理布局。“現(xiàn)在北京還要擴(kuò)CBD、擴(kuò)金融街、搞麗澤商務(wù)區(qū)，等于還是把辦公區(qū)集中在三環(huán)內(nèi)；居高不下的房價(jià)又將很多人趕到遠(yuǎn)郊區(qū)甚至河北、天津居住，將來還會大大提高上下班人流密度，交通能不能保證是一個大問題。” 突破“單核”布局
中國式“堵局”該如何破解？北京市交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚認(rèn)為，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能布局，實(shí)現(xiàn)“職住平衡”，從源頭上減少交通生成；其次應(yīng)建立以交通為導(dǎo)向的土地開發(fā)模式，在新建軌道站點(diǎn)周邊開發(fā)密度較高的商業(yè)住宅，避免潮汐交通和早晚高峰的嚴(yán)重?fù)矶隆?br />
實(shí)際上，近年來許多受困于“單核”的國內(nèi)城市大都提出了突破“單核”、構(gòu)建多中心“新城”的突圍策略。
2002年，吳良鏞院士受北京市政府委托，參與推動和制定《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》。他把自己對北京區(qū)域規(guī)劃建設(shè)研究的主要成果，如：完善中軸線和長安街“兩軸”，強(qiáng)化東部發(fā)展帶和西部生態(tài)帶“兩帶”，構(gòu)筑以城市中心與副中心結(jié)合、市區(qū)與多個新城相聯(lián)系的“多中心”空間格局等，都寫進(jìn)了新修編的《北京城市總體規(guī)劃》。
在此基礎(chǔ)上，北京在2005年-2020年的城市總體規(guī)劃中提出，構(gòu)建“兩軸兩帶多中心”的城市格局，著力打造包括通州、順義和亦莊3座重點(diǎn)新城在內(nèi)的11座新城。11座“新城”基于原有衛(wèi)星城規(guī)劃，承擔(dān)的主要功能即為“疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)模化”。
此后，在“發(fā)展南城”、“CBD東擴(kuò)”等城市拓展口號中，北京試圖運(yùn)用規(guī)劃界推崇的“反磁力吸引體系理論”改變?nèi)找媸Ш獾某鞘懈窬帧Ｔ摾碚撜J(rèn)為，“現(xiàn)代大城市因物質(zhì)文化條件優(yōu)越而產(chǎn)生人口向心力時，為分散大城市人口，克服這種力的吸引所采取的一系列措施”。
但“單核”向“多中心”突圍在現(xiàn)實(shí)中是一個痛苦的過程。最大的挑戰(zhàn)是“成本”問題。
有規(guī)劃學(xué)者告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，北京此前曾有部分學(xué)者私下里議論過，將市級黨政機(jī)關(guān)搬遷至東部的通州區(qū)，以疏散中心城區(qū)壓力。但考慮到龐大的經(jīng)濟(jì)、政治成本，“討論始終沒有拿到桌面。”
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者查閱諸多城市的新城規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，在“多中心”新城構(gòu)想中，“交通優(yōu)先規(guī)劃”的原則得到強(qiáng)化。例如北京在新城規(guī)劃中就提出：“積極發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的引導(dǎo)作用，采取以公共交通特別是軌道交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，土地開發(fā)與交通設(shè)施建設(shè)相互協(xié)同，建立以公共交通為紐帶的城市布局及土地利用模式，促進(jìn)新城的理性增長”。
而現(xiàn)實(shí)情況卻是，“多中心”新城的構(gòu)想帶來的，往往只是房地產(chǎn)業(yè)的繁榮。一條軌道交通常常成為一座“新城”房屋和土地的最大賣點(diǎn)。而當(dāng)?shù)貎r(jià)、房價(jià)急劇攀升后，所發(fā)揮的卻是對產(chǎn)業(yè)和人口的“擠出效應(yīng)”，與“反磁力”設(shè)想背道而馳。
2009年，北京“通州新城”房價(jià)、地價(jià)暴漲，超過2.2萬元/平方米的房價(jià)直逼主城區(qū)，業(yè)界驚呼“北京房價(jià)倒掛”；同樣是這一年，北京“房山新城”集中供應(yīng)住宅用地，在萬科、中建等地產(chǎn)巨頭的哄抬下，“地王”頻現(xiàn)。這兩座新城，“都結(jié)結(jié)實(shí)實(shí)地打了一把交通牌。”
這或許是一種無奈的選擇。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞告訴記者：“北京市2009年賣地收入900多億元，但修一公里地鐵就要花費(fèi)8億元。沒有土地財(cái)政，怎么加大新城的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？”
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴此前曾撰文認(rèn)為：“城市化需要巨額資金投入，這是地方政府當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)的主要難題”。從實(shí)際出發(fā)，“形成一套適應(yīng)中國城市化需求的投融資機(jī)制和監(jiān)管體制”，實(shí)現(xiàn)城市網(wǎng)建設(shè)的現(xiàn)金流量平衡，是推動中國城市化穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
劉鶴還指出：“土地融資模式在微觀層面似乎合理可行。但最大的困難是，這種模式帶來的宏觀后果還不甚清楚。”“因此要審慎對待，繼續(xù)試驗(yàn)。”
綜合諸多體制性瓶頸之下，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、土地規(guī)劃中心主任嚴(yán)金明認(rèn)為，“單核”發(fā)展模式有其強(qiáng)大發(fā)展慣性，要扭轉(zhuǎn)絕非易事。“但多中心發(fā)展的導(dǎo)向仍要堅(jiān)持。”
“公交城市”的救贖
調(diào)整城市規(guī)劃非一日之功，一些交通規(guī)劃專家提出，當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的“堵城”突圍方案，是發(fā)展建設(shè)“公交城市”、“公交社區(qū)”和“公交流域”，“城市建筑綜合體與公共交通密切融合，逐步降低對小汽車的依賴”。
交通運(yùn)輸部部長李盛霖在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪時表示，交通運(yùn)輸部最近一直在研究治理城市交通擁堵的方案。重點(diǎn)即是“公交優(yōu)先”。
“現(xiàn)在北京市民公交出行僅占40%，而發(fā)達(dá)國家的這一比例達(dá)70%。需要在資金投入、設(shè)施建設(shè)、城市交通管理等多個方面保證公交優(yōu)先。”李盛霖說。
南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司董事長、北京交通委員會顧問楊濤認(rèn)為，在進(jìn)行城市規(guī)劃和土地開發(fā)過程中，一些地方忽視開發(fā)與公共交通建設(shè)的聯(lián)動。缺乏“公交城市”、“公交社區(qū)”、“公交流域”的理念，“很多項(xiàng)目沒有考慮跟公共交通密切結(jié)合，沒有很好地將公交樞紐和城市的建筑樓宇群結(jié)合在一起”。正是這一點(diǎn)刺激了居民購車出行。 有專家告訴記者，在香港，城市開發(fā)建設(shè)與公交聯(lián)動已經(jīng)成為規(guī)劃上的常識。每當(dāng)規(guī)劃建設(shè)新的大型住宅區(qū)域，都要優(yōu)先考慮將地鐵修到該區(qū)域。
雖然“公交城市”深得贊許，但國內(nèi)城市相關(guān)投入的“歷史欠賬”太多。以北京為例，予以支撐的城市軌道交通設(shè)施欠賬明顯：日本東京的地鐵有60條，里程超過1000公里；北京目前還不足10條，里程不超過300公里。
中國汽車工程學(xué)會理事長張小虞告訴記者，“北京從建設(shè)第一條地鐵算起，此后近30年再沒有地鐵立項(xiàng)。對地下交通明顯認(rèn)識不夠”。以北京為代表，其他城市要修地鐵也曾經(jīng)一度不被批準(zhǔn)，理由是“造價(jià)高，脫離中國國情”。
李盛霖曾向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者公布一組數(shù)字：全國大城市公共交通發(fā)展相對滯后。發(fā)達(dá)國家公共交通比重占到整個城市交通中的比例為50%至70%，而國內(nèi)目前只有20%到30%。這與公交城市的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。
上海城市綜合交通規(guī)劃研究所陸錫明所長認(rèn)為，“公交優(yōu)先”在我們國家已經(jīng)提出很多年，但由于城市公交需要地方財(cái)政補(bǔ)貼，很多地方積極性不高，沒有落到實(shí)處。
由于基礎(chǔ)建設(shè)的滯后，“公交城市”、“地鐵城市”的現(xiàn)實(shí)令人失望。
在北京，早晚班高峰時段擠地鐵成為上班族的噩夢。有人甚至發(fā)出“地鐵擠掉人的尊嚴(yán)”的感嘆。
北京地鐵運(yùn)營公司曾公布一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)：工作日早高峰時，地鐵1號線載客率瞬間值可達(dá)120%，“達(dá)到要靠人把乘客推上去的程度。”雖然目前1號線運(yùn)行間距已縮短至2分15秒，達(dá)到設(shè)計(jì)極值，“不再需要人推”，但在一些常擠地鐵的女性上班族眼里，“人與人之間保持10厘米的距離，在早高峰時根本就是夢想”。
牛鳳瑞認(rèn)為，正是由于目前城市公交出行的不便利，才將處于臨界狀態(tài)的人群逼向了購車一方。因而，“提倡公交優(yōu)先發(fā)展，首先要保證公交優(yōu)質(zhì)”。
對此，李盛霖曾表態(tài)：“‘十二五’期間，交通運(yùn)輸部將進(jìn)一步落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)加強(qiáng)城市公共交通運(yùn)營監(jiān)管、軌道交通應(yīng)急保障、城市客運(yùn)管理智能化等關(guān)鍵技術(shù)的研究，以科技創(chuàng)新為提升城市公共交通服務(wù)水平做好支撐，讓廣大群眾愿意乘公交、更多乘公交。”
然而，一些篤信“當(dāng)斯定律”的交通專家則強(qiáng)調(diào)，“單純依靠增加供給無法解決交通問題”。更重要的是改變?nèi)藗兊慕煌ǔ鲂幸庾R，倡導(dǎo)綠色出行，讓自行車和步行出行再度興起。這種“車本向人本回歸”的一幕，在發(fā)達(dá)國家發(fā)達(dá)城市已經(jīng)出現(xiàn)。
