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2025年03月15日
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黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，堅持擴大內需特別是消費需求的戰略，必須充分挖掘我國內需的巨大潛力，著力破解制約擴大內需的體制機制障礙，加快形成消費、投資、出口協調拉動經濟增長新局面。這是我們黨準確分析國內國際形勢，適應新的發展要求，把握我國經濟發展規律作出的重要戰略部署。
一、擴大內需是我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針
20世紀90年代后期，在應對亞洲金融危機的過程中，中央提出了擴大國內需求的方針，并逐步明確為我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針。10多年來的實踐特別是這次應對國際金融危機沖擊的實踐充分證明，擴大內需戰略是完全正確的?！笆濉睍r期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變發展方式的攻堅時期，更好地實施擴大內需戰略具有十分重要的現實意義。
擴大內需特別是消費需求，是充分利用有利條件促進我國經濟發展的必然選擇。國內需求一直是拉動我國經濟增長的主要動力。1978年至2009年，我國內需占總需求的比重始終在90%以上，這32年中有25年內需對經濟增長的貢獻率超過80%。今后我國仍然有條件主要依靠擴大國內需求拉動經濟發展。作為一個擁有13億人口的最大發展中國家，人口基數大，人均消費水平比較低，城鄉、區域發展不平衡，是我國的基本國情。這就決定了擴大內需具有廣闊的市場空間和巨大的潛力。同時，我國多層次的需求結構和巨大的需求規模，有利于產業發展和結構升級，從而有利于消費需求與投資需求相互促進、良性互動，使內需潛力源源不斷地釋放出來。今后相當長一個時期，我國工業化、城鎮化快速發展，必將為經濟發展開辟更加廣闊的內需空間。我國的基本國情和經濟發展的客觀規律，都決定了擴大內需是我國經濟發展的必然選擇。
擴大內需特別是消費需求，是實現我國經濟均衡發展的根本途徑。2005年至2009年，我國凈出口占國內生產總值的比重分別為5.5%、7.5%、8.8%、7.7%和3.9%，投資率從41.6%上升到47.5%，消費率則從52.9%下降到48.6%。內需與外需、投資與消費關系嚴重失衡，失衡的癥結，主要是消費需求不足。這必然帶來兩個嚴重后果：一是經濟增長過多依靠資本形成，在產能過剩問題日趨嚴重的同時，重復建設、盲目建設得不到有效控制，容易導致經濟波動；二是強化了經濟的外部依賴性，使我國在國際分工中長期處于低端位置，加劇了國內能源資源和環境約束。這種發展模式難以為繼。我們必須盡快走上均衡發展之路，立足擴大內需促進經濟增長。擴大內需的關鍵，是擴大消費需求。消費需求作為最終需求，不僅占總需求的份額最大，而且穩定性最強，也是投資需求的重要支撐。只有把經濟發展真正建立在消費需求的基礎之上，我國經濟發展才有持續穩定的增長動力，才能實現又好又快發展。
擴大內需特別是消費需求，是增強抵御國際經濟風險能力的迫切需要。隨著經濟全球化深入發展，國家之間的經濟聯系越來越緊密。這在給我國帶來新機遇的同時，也增加了新的挑戰和風險。今后一個時期，世界經濟可能處在一個緩慢復蘇、低速增長、結構轉型的時期，外需的不穩定性加大，國際競爭日益激烈。這客觀上對我國轉變發展方式、調整內需外需和投資消費關系形成倒逼機制。同時，各種形式的保護主義增多，對我國經濟發展的影響也不可忽視。在積極參與經濟全球化的進程中，我們只有立足擴大內需，努力開拓國內市場，才能有效克服外部環境變化的不利影響，防范和化解外部沖擊帶來的各種風險，增強我國經濟的安全性和穩定性。
擴大內需特別是消費需求，是促進經濟社會協調發展的內在要求。經濟社會發展的根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。擴大內需特別是消費需求，要求我們調整收入分配格局，提高居民收入水平，縮小收入分配差距，完善社會保障制度和發展社會事業，增強居民消費能力和改善居民消費預期。這與保障改善民生、讓人民群眾共享改革發展成果的根本要求，具有高度的內在一致性。實施擴大內需戰略，有利于把發展經濟與保障改善民生有機結合起來，在促進經濟平穩較快發展的同時，促進人的全面發展，是推動經濟社會協調發展的強大動力。
二、“十二五”時期擴大內需的主要著力點
《建議》對建立擴大消費需求的長效機制和調整優化投資結構提出了明確要求，這是“十二五”時期破解制約擴大內需的體制機制障礙、充分挖掘我國內需巨大潛力的主要著力點。
積極穩妥推進城鎮化，著力拓展內需增長新空間。雖然近年來我國城鎮化快速推進，“十一五”前4年我國城鎮化率年均提高0.9個百分點，年均新增城鎮人口接近1500萬，但截止2009年底城鎮化率只有46.6%，不僅遠低于發達國家，也低于世界平均水平。我國的城鎮化發展還有很大潛力。城鎮化率的穩步提高，一方面可以帶動城鎮固定資產投資，另一方面可以帶動消費需求，為內需增長提供新的空間，提高消費對經濟增長的拉動力?，F階段，積極穩妥推進城鎮化，必須堅持走中國特色城鎮化道路。一要完善城市布局和形態。按照統籌規劃、合理布局、功能完善、以大帶小的原則，遵循城市發展的客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。加強城市群內部各城市功能互補和產業分工，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化，擴大投資需求。二要消除農村人口向城鎮轉移的制度障礙。在進入城市的環節，關鍵是解決戶籍及其相關聯的權益問題。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件，把符合落戶條件的農村人口逐步轉為城鎮居民。對一時不能解決戶籍的農民工，要注重從制度上保護他們的合法權益，逐步在子女上學、平等就業、保障性住房、社會保障等方面解決農村轉移人口的實際問題。在離開農村的環節，關鍵是完善土地政策，解決宅基地與承包地在依法、自愿前提下的有序合理流轉，促進農村人口有序向城市轉移和流動。三要推進城鄉經濟一體化發展。堅持實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加快改善農村生產生活條件。完善城鄉平等的要素交換關系，促進土地增值收益主要用于農業農村。進一步發揮城市對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動，不斷增強城鄉居民投資消費能力。
合理調整國民收入分配格局，增強居民消費能力。在我國國民收入分配格局中，勞動報酬增長緩慢，居民收入所占份額下降，城鄉之間、地區之間和行業之間居民收入差距擴大，已經成為影響擴大內需，尤其是制約居民消費增長的主要障礙。完善收入分配制度，合理調整國民收入分配格局，著力提高城鄉中低收入居民收入，增強居民消費能力，既是建立擴大消費的長效機制和挖掘消費潛力的決定性因素，也是促進社會公平正義的重要體現?！笆濉睍r期要進一步深化收入分配制度改革，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。一要健全擴大就業、增加勞動收入的環境和制度條件，促進機會公平。堅持實施更加積極的就業政策，多渠道開發就業崗位，鼓勵自主創業，促進充分就業。建立統一規范靈活的人力資源市場，打破城鄉、地區市場分割，為勞動者提供優質高效的就業服務，讓勞動者在平等競爭中獲得合理報酬。逐步提高最低工資標準，健全職工工資正常增長機制和支付保障制度。創造條件增加居民財產性收入。二要按照更加注重公平的原則，加強稅收對收入分配的調節作用。積極推進個人所得稅改革，盡快建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加大對過高收入調節力度。研究推進房地產稅等改革，加強對財產性收入的調節。推進發展慈善事業，發揮第三次分配體系對收入的調節作用。三要進一步規范收入分配秩序。保護合法收入，取締非法收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。完善職工工資統計制度，建立全國薪酬調查和信息發布制度。建立和完善高收入人群的收入申報制度。通過完善收入分配制度，逐步扭轉收入分配差距擴大的趨勢，提高低收入者的消費能力，增強中高收入者的消費意愿，進一步促進消費。
完善基本公共服務體系，形成良好的居民消費預期。近年來，我國基本公共服務體系不斷完善，支持改善民生力度不斷加大。2009年，教育、醫療、社會保障和保障性住房四項公共服務支出占政府總支出的比重達29.8%，比2004年提高約8個百分點。但總體上看，與世界主要經濟體相比，目前我國政府公共服務支出比重仍然較低，分布不均衡問題也較突出。這使得居民過多地把收入用來支付快速增長的教育、醫療、社保、住房等支出，既直接擠壓了居民其他消費的增長，也使居民不得不增加儲蓄，降低了即期消費。“十二五”時期要按照《建議》要求，進一步增加政府支出用于改善民生和社會事業的比重，擴大社會保障覆蓋面，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。要重點抓好幾項工作：一要加大教育投入。合理配置公共教育資源，深化教育體制改革，努力促進教育公平。二要加快醫療衛生事業改革發展。要按照保基本、強基層、建機制的要求，深化醫藥衛生體制改革，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供。三要健全覆蓋城鄉的社會保障體系。加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，在擴大覆蓋范圍、提高保障水平、提高統籌層次和實現制度統一等方面邁出更大的實質性步伐。四要加大保障性住房建設力度。“十二五”期間，要加快建立和不斷完善財稅、投融資、土地供應等政策體系，強化各級政府職能，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區改造，發展公共租賃住房，增加中低收入者住房供給。同時，要加強市場監管，規范房地產市場秩序，抑制投資投機需求，促進房地產市場健康發展。
改善居民消費環境，積極促進消費結構升級。2009年，我國人均國內生產總值超過3700美元，按照國際經驗，未來我國居民消費有望出現加速轉型，這為擴大內需尤其是居民消費需求提供了良好契機。在“十二五”時期，要著力為居民消費結構升級創造良好的政策環境和社會氛圍，進一步釋放城鄉居民消費潛力。一要加強市場流通體系建設。加快城鄉消費基礎設施建設，積極發展電子商務，建立健全現代消費品營銷體系，不斷提高居民消費的便利性。二要改善消費環境。進一步規范市場秩序，保護消費者合法權益，讓廣大消費者放心消費、安全消費。三要合理引導消費行為。樹立新型消費理念，發展節能環保型消費，倡導與我國國情相適應的文明、節約、綠色、低碳消費模式。四要加快發展服務業。我國服務業發展市場空間廣闊。但由于長期滯后，服務業拉動產業發展、擴大就業、帶動消費的優勢沒有完全發揮出來。要大力發展服務業，拓展服務業新領域，發展新業態，積極培育消費熱點，提高服務業在國民經濟中的比重。
調整優化投資結構，鼓勵擴大民間投資?！笆濉睍r期，我們既要使投資保持適度增長，又要不斷優化投資結構，提高投資質量和效益，有效拉動經濟增長。一要充分用好政府投資。特別是“十二五”前期，要確保國家擴大內需的重點在建和續建項目順利完成并發揮效益。明確界定政府投資范圍，加強和規范地方政府融資平臺管理，防范投資風險。規范國有企業投資行為，注重提高經濟效益和社會效益。二要堅持有保有壓，加強和改進投資管理。嚴格執行投資項目準入標準，有效遏制盲目擴張和重復建設。發揮產業政策作用，引導投資進一步向民生和社會事業、農業農村、科技創新、生態環保、資源節約等領域傾斜，更多投向中西部地區。三要促進投資消費良性互動。把擴大投資和增加就業、改善民生有機結合起來，創造最終需求。四要鼓勵擴大民間投資。切實放寬民間投資準入，凡是國家法律法規和政策沒有明文禁止的領域，都要允許民間資本進入。對民間資本難以進入的領域，要通過改革行業管理體制盡快消除準入障礙，創造公平競爭、平等準入的市場環境。
三、正確處理內需與外需的關系
必須清醒地認識到，現階段外需對我國經濟社會發展仍然十分重要，不可或缺。
首先，擴大內需是一個漸進過程，在相當長時期必須繼續發揮外需對經濟增長的重要拉動作用。擴大消費必須建立在居民收入增加、國民收入分配格局調整和完善社會保障體系的基礎上，不可能一蹴而就。我國投資增速已經很高，繼續加快投資增長既有困難，也有相當風險。在這種情況下，如果外需對經濟增長的拉動突然下降或下降過快，就可能引起經濟大的波動。
其次，穩定外需有利于更好地擴大內需。我國在勞動密集型產業等領域具有較強的競爭力，穩定外需對增加就業仍然具有重要作用，這有利于增加居民收入和改善民生，進而對擴大內需產生促進作用。
第三，穩定外需有利于充分利用現有產能，提高經濟效益。改革開放30多年來，我國形成了較大的適應外部需求的生產能力。由于我國具有勞動力成本優勢，不斷完善的基礎設施、較強的產業配套能力，加上勞動力素質不斷提高，我們完全可以利用這一綜合優勢通過國際市場加快自身發展，帶動國內技術進步，增強產業和產品競爭力，在新一輪全球產業競爭中搶占制高點，縮小與發達經濟體的差距。
總之，“十二五”期間，我們必須正確處理內需與外需的關系，既要堅持立足國內、以我為主，把政策著力點放在全面擴大國內需求上，充分發揮我國經濟回旋余地大、內需潛力大的優勢；又要堅持統籌國際，趨利避害，認真實施穩定外需的政策，穩定和擴大國際市場份額，推動形成消費、投資、出口協調拉動經濟增長的格局。
（作者：國務院研究室主任）
