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2025年03月14日
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2月25日，全國人大常委會審議相關決定草案(以下稱“草案”)，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法的相關條款，調整的方向是有條件地允許存量農村集體經營性建設用地入市交易，下放部分宅基地審批權限，并在一定程度上突破現有法律對征收集體土地補償的規定，采用更靈活的安置措施。
中國土地實行兩種制度：城市的土地，歸國家所有，主要是建設用地；農村的土地歸村民集體所有，主要由耕地(以及林草漁等)和農村建設用地兩類構成。過去三十年，城市的國有土地的所有權雖然還歸國家，但基于使用權的產權界定和保護已經很完善，土地使用權的所有人可以充分享受到土地及其附著物交易、被征收所帶來的收益，但農民對農村集體土地的權益并沒有得到保障。
最有價值的土地，上面往往不是種水稻，而是修建商品房、商業樓宇和路橋工礦等設施。《土地管理法》規定，中國土地實行用途管制。如果單位和個人要進行建設，需要申請使用國有土地。這意味著絕大多數農村集體土地，不能用來修路、建廠，耕地要保護，當然更不能建設。即使一塊農村集體土地的地段和狀況非常適合建設用途，農民也不能自己把地賣給外人建廠、蓋房。農村集體土地必須經國家征收，變更為國有建設用地之后，才能蓋商品房、寫字樓、修路建橋。
這么做，表面是為了保護耕地，實際上政府要壟斷國有建設用地的一級市場，低價從農民手中征收集體土地，變更為國有建設用地以后，再高價賣給開發商，賺取低買高賣的差價。以2014年為例，全國以此獲得的土地出讓金總額超過4萬億元，超過全國一年稅收總額的40%，遠遠超過用于支付農民損失土地的對價。這可能是當下農民整體貧窮、城鄉二元危機得不到緩解的最重要原因。
農村集體土地中有很大一部分是建設用地，主要包括兩部分：宅基地和經營性建設用地。其中僅宅基地就有近1000萬公頃(2012年底)，合1.5億畝，存量數字要遠高于城市住宅的土地面積，相當于上海2013年新增住宅用地指標的1萬倍。如果說為了糧食安全，耕地需要保護，那么農村的建設用地總可以用來修路、建廠吧？
然而，農村建設用地盡管是建設用地，但歸農村集體所有，所有權、使用權不得轉讓、租借給村集體以外的人，經過上級批準，村集體只可以用于村民自建住宅、建設公共設施，或者用于興建鄉鎮企業等經營性主體，其中經營性的農村建設用地占比非常少。
我們可以看到，農村建設用地的土地用途與城市建設用地完全一致，其用途和用地指標完全可以用于城市住宅、道路等的建設。不允許村民與非村集體的單位和人員交易農村建設用地的產權，完全是政府不舍得放棄一級土地市場壟斷的收益。這次試點，僅僅把存量最小的農村經營性集體土地拿出來試水，不能不說，改革的步子實在太小了一點。
眼下農村人口外流，農村住宅大量閑置，但統計數據顯示，農村的新增宅基地仍然處于高位。另一方面，城市里的地價連創新高，房價高不可攀。不推動農村宅基地入市，增加城市建設用地的供應，不僅極大地浪費了土地(尤其是耕地)，也是目前各項社會危機的源頭，如買房難、生活成本高、企業經營困難等。
除此以外，集體土地制度本身在產權界定、入市交易等方面有諸多不便，尤其是經營性集體土地，農民很難搞清楚自己到底擁有什么樣的權益，也無法很好地維護自己的利益。為長久計，農村集體土地中的建設用地的宅基地和經營性建設用地不妨全部劃歸國有建設用地，參考城市房地產的經驗，變集體土地的所有權為城市國有建設用地的使用權，可以一勞永逸地解決產權界定不清、無法入市交易等弊端。
既然全國人大常委會可以調整《土地管理法》促農地入市，那意味著將農村建設用地直接劃歸國有土地的法律障礙也可以通過這種方式消除。全國人大應該將此提上議事日程。
