時間：2015-02-14 12:56:04
來源：經濟參考報 作者：方創琳
中國的城市群是近30年來伴隨國家新型工業化和新型城鎮化發展到較高階段的必然產物，自21世紀初期城市群成為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元之后，我國連續10年把城市群提升為推進國家新型城鎮化的空間主體，首次召開的中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》進一步明確了城市群作為推進國家新型城鎮化的主體地位。目前，在城市群發展過程中了一些新問題，對城鎮化發展會造成阻礙，因此，當前應以這些問題為導向，探討解決方案與措施。
——城市群作為推進國家城鎮化主體的戰略地位被高估。雖然中央城鎮化工作會議、中央經濟工作會議、國家“十一五、十二五”規劃綱要連續10年都將城市群作為加快推進新型城鎮化進程的主體空間形態，但在城市群選擇與空間范圍界定過程中，各級政府對所在城市能否順利“入群”看得過重，甚至把“入群”作為一項政治工程，“入群”現象空前高漲，城市群被片面地認為成了國家推進新型城鎮化和農民市民化的唯一手段。
——城市群空間范圍一擴再擴，違背了國家建設城市群的基本初衷。從理論角度分析，城市群空間范圍的拓展過程經歷了從城市到都市區、從都市區到都市圈、從都市圈到城市群、從城市群到大都市連綿帶的四次漫長拓展過程，絕不是一夜之間就能實現人為擴容成形。在中國城市群形成發育帶有強烈的政府主導色彩背景下，不少城市群空間范圍的構成變成了各省城市的“拼盤”和“照顧”對象，尚未建就先擴容，結果脫離了城市群發育的最基本標準，失去了城市群本應發揮的高密度集聚和高效率成長效應。
——城市群的選擇受制于地方政府意愿，脫離了發育的最基本標準。城市群的發育過程是一個循序漸進的自然過程，是在各城市之間形成同城化和高度一體化的有機整體，城市群的建設不是依靠行政干預“劃”出來的，而是依靠市場機制“培”出來的，更是依托城市合作“干”出來的。因此，要遵循城市群發育的階段性規律，逐步培育持續建設，切勿急于求成。
——城市群與城鎮群概念不清，而二者有著本質的區別。從發育規模看，城市群的人口數量和經濟總量都有嚴格的要求和標準，有相當的體量，而城鎮群則無這些要求和體量，只要3個以上城鎮集聚到一起彼此發生經濟技術聯系即可；城市群包括大、中、小城市和小城鎮，而城鎮群則只包括小城鎮；城市群具有很強的國家及國際競爭力，是國家經濟發展的核心增長極，而城鎮群則具有小區域的競爭力。城市群和城鎮群都將成為推動國家新型城鎮化的主體空間形態，二者同等重要，不可偏頗。因此，在城市群的選擇過程中，必須區分城市群與城鎮群。
——城市群成為霧霾等生態環境問題集中激化的敏感地區和重點治理地區。過去，我國長期推進粗放型經濟發展模式，一方面，城市群地區是今天和今后中國經濟發展最具活力和潛力的地區，另一方面城市群又是一系列生態環境問題高度集中且激化的敏感地區。據不完全統計，中國城市群工業廢水排放總量、工業廢氣排放量和工業固體廢棄物產生量均分別占全國的比重高達67%以上。可見，中國城市群雖然集中了全國3/4以上的經濟總量與經濟產出，但同時又集中了全國3/4以上的污染產出，全國大面積蔓延的霧霾污染覆蓋了東部沿海地區和東北地區的所有城市群，充分反映出城市群地區的環境污染問題日益突出。
針對這些新問題，應以國家戰略需求為導向，探討對城市群形成發育中問題的解決方案與措施。
——深入研究城市群高密度集聚的資源環境效應。針對我國城市群形成發育呈現出的高密度集聚、高速度成長、高強度運轉、高風險威脅以及發育程度低、投入產出效率低、資源環境保障程度低、緊湊程度低的“四高四低”新特點，定量揭示城市群高密度集聚的資源環境荷載能力、保障潛力、預警響應能力與資源環境保障程度。
——創新城市群形成發育的管理體制和政府協調機制。一是明確國家歸口管理機關，組建國家級城市群協調發展管理委員會，突出抓好事關國家經濟建設大局的城市群總體規劃與管治工作，實現城市群利益共享機制，推進城市群形成平等互利互動的治理結構和協調新機制。二是明確地方歸口管理部門，組建地方級城市群協調發展管理委員會；三是建立跨城市的官方半官方行業協調組織，形成多種利益集團、多元力量參與、政府組織與非政府組織相結合、體現社會各階層意志的新公共管理模式。四是建立城市群橫向利益分享機制和利益補償機制。
——研究建立城市群公共財政制度與公共財政儲備機制。對區域公共物品建設資金進行比例分擔，如區域公共交通建設中，中央給一點，區域（因合作各方對公共交通有共享性）資助一點，對交通線經過的地方（因獲益相對更多）地方政府應出一點。借鑒歐盟經驗，首先對那些會引起利益分配矛盾的收入實現共享，如區域共建的交通網絡收入可以按投入比例，將部分收入劃歸區域財源所有，避免因交通網收入利益而發生重復建設問題。
——研究制定城市群規劃及可持續發展的行動綱領。采取科學技術方法定量提出城市群空間范圍界定的技術方法和技術標準，避免現行城市“入群”的隨意性和強烈的政治色彩，避免一哄而上，誘發比項目重復建設更為嚴重的城市群重復建設。
（作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所）
