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2025年03月13日
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張英洪 ：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員。
幾年前我在研究城鎮(zhèn)化問題時(shí)，就明確提出了法治城鎮(zhèn)化的概念，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是法治城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中，法治城鎮(zhèn)化是很重要的議題。簡單地說，法治城鎮(zhèn)化是約束政府公權(quán)力的城鎮(zhèn)化，是保護(hù)公民基本權(quán)利的城鎮(zhèn)化，是維護(hù)社會(huì)公平正義的城鎮(zhèn)化。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國，這是將城鎮(zhèn)化納入法治軌道最好的發(fā)展契機(jī)。推進(jìn)法治城鎮(zhèn)化，我認(rèn)為要從以下五個(gè)基本環(huán)節(jié)上著力：
一是從立法環(huán)節(jié)上著力。古人云：立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。凡是傷害農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)都應(yīng)該修改或廢止。一方面，在長期的城鄉(xiāng)二元體制下，有很多的法律包括《土地管理法》，還有一系列的政策法規(guī)，是不利于保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的。對(duì)這些法律，立法者應(yīng)該根據(jù)建設(shè)法治中國的戰(zhàn)略要求予以堅(jiān)決廢除。凡是不正義的法律都應(yīng)當(dāng)廢除。另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，還存在有關(guān)立法滯后或法律缺失的問題，有的社會(huì)實(shí)踐沒有相關(guān)法律支撐。比如我們已經(jīng)出臺(tái)了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但“集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”就一直沒有出臺(tái)。這樣的例子很多。此外，雖然我們有了很多法律，但是十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國后，一些與法治理念不一致的法律，需要加快修改補(bǔ)充。如果這些法治問題不解決的話，我們無法應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)不斷爆發(fā)出來的強(qiáng)征強(qiáng)拆的個(gè)案。我國城鎮(zhèn)化中爆發(fā)的強(qiáng)征強(qiáng)拆個(gè)案問題很多，這與我們的基本制度結(jié)構(gòu)是有關(guān)系的。在新一輪改革中，我們最需要的是構(gòu)建法治環(huán)境，凡不正義的法律必須廢止，我們需要良法治國。什么叫法治？亞里士多德說了，制定的法律大家都服從，同時(shí)大家服從的法律又是正義的法律，是良法。
二是從執(zhí)法環(huán)節(jié)上著力。一方面，現(xiàn)在一般強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)法，我們仔細(xì)推敲一下發(fā)現(xiàn)，良法是應(yīng)該要嚴(yán)格執(zhí)法，但不好的法律要修改，而不是嚴(yán)格執(zhí)法。例如對(duì)農(nóng)民權(quán)利不利的舊法律，越嚴(yán)格執(zhí)行就越對(duì)農(nóng)民不利。特別是舊的不正義的法律，如果嚴(yán)格執(zhí)法，社會(huì)就不能發(fā)展了。另一方面，還存在這么一個(gè)突出問題，有的地方政府對(duì)農(nóng)民嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)老百姓嚴(yán)格執(zhí)法，而對(duì)政府自己，卻不是嚴(yán)格執(zhí)法。我們發(fā)現(xiàn)，一些地方，凡對(duì)政府部門有利的事而對(duì)農(nóng)民不利的事，就嚴(yán)格的執(zhí)法，比如征地拆遷就嚴(yán)格的執(zhí)法；凡對(duì)政府“不利”的事而對(duì)老百姓有利的法律，就不執(zhí)行。法律對(duì)老百姓的約束與對(duì)政府的約束嚴(yán)重失衡，這是很嚴(yán)重的問題。《韓非子》說：“圣人治吏不治民”。政府堅(jiān)持依法行政、堅(jiān)持以法治約束政府是關(guān)鍵。
三是從司法環(huán)節(jié)上著力。司法關(guān)鍵是公正。但是在這個(gè)環(huán)節(jié)上，涉及到征地拆遷問題的，一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象是法院不立案，民告官很難，造成了大量的信訪案件，引發(fā)了一系列的自焚事件、群體性的事件。有時(shí)拆遷者和被拆遷者都會(huì)成為犧牲品，比如最近媒體報(bào)道，福建省一位農(nóng)民在被征地拆遷中澆汽油自焚，他抱著村委會(huì)主任一起燒傷。有的則在拆遷中發(fā)生爆炸案例，參與強(qiáng)拆的村干部等人也有被炸死的。在這種暴力城鎮(zhèn)化中，我們的社會(huì)都要為此付出血淚的代價(jià)。如果法院不立案，立案后不公正司法，這就缺了一個(gè)維護(hù)正義的環(huán)節(jié)，這個(gè)社會(huì)就很難有序地治理。行政訴訟法剛修改，2015年5月1日形式實(shí)行。我們希望新修改行政訴訟法后，能夠保障農(nóng)民有效地通過法律的手段來維護(hù)權(quán)利。如果社會(huì)問題不能通過法律的手段來解決，這個(gè)社會(huì)就會(huì)充滿著暴力和悲劇。我們要懂得，法律是解決糾紛最有效的和平手段。正如習(xí)近平總書記提出的那樣：“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。”所有司法機(jī)關(guān)都要以此目標(biāo)來改進(jìn)工作。
四是從守法環(huán)節(jié)上著力。守法，一個(gè)是公民守法，一個(gè)是政府守法。公民的法律素質(zhì)不高，不利于守法。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們發(fā)現(xiàn)政府不守法的現(xiàn)象更嚴(yán)重，更不利于推進(jìn)法治建設(shè)。現(xiàn)在拆遷中很多老百姓都主動(dòng)地去學(xué)習(xí)法律、了解法律、了解政策，而有的地方政府則不公布相關(guān)政策法律，不讓老百姓知道相關(guān)政策。一些地方政府不守法的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。比如宅基地問題，有的地方政府長期不批宅基地，老百姓怎么辦？但如果你沒有經(jīng)過地方政府的同意就建房子，地方政府就馬上把你房子拆掉了，他們這種執(zhí)法很快很高效。有的地方政府自己不守法，卻還說你老百姓違法。如果政府不守法，就不可能有普遍的公民守法。政府帶頭守法能夠?yàn)樯鐣?huì)守法樹立標(biāo)桿，從而引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)守法。新型城鎮(zhèn)化迫切需要建設(shè)一個(gè)守法的政府。
五是從維權(quán)的環(huán)節(jié)上著力。立法、執(zhí)法、司法、守法、維權(quán)，這些環(huán)節(jié)對(duì)推進(jìn)法治城鎮(zhèn)化缺一不可。農(nóng)民權(quán)利受到侵害之后需要法律救濟(jì)。但長期以來有的地方政府片面搞“穩(wěn)定壓倒一切”，從而把正當(dāng)合法的維權(quán)者壓制下去。這樣就催生了一個(gè)怪現(xiàn)象，因權(quán)利受到傷害的農(nóng)民不能通過法院正常維權(quán)，就只能通過信訪申冤維權(quán)。但有的地方又將信訪搞成指標(biāo)管理責(zé)任制，層層加壓，這就使產(chǎn)生了另一個(gè)怪現(xiàn)象，就是有關(guān)部門不是積極地解決人們?nèi)罕姺从车膯栴}，而是全力去解決反映問題的人。誰上訪，就去解決誰。這是過去維穩(wěn)導(dǎo)向中存在的很大的社會(huì)問題。我們有關(guān)部門不去解決公民反映的問題，卻去解決反應(yīng)問題的人。這種傳統(tǒng)的維穩(wěn)之術(shù)背離為人民服務(wù)的宗旨實(shí)在太遠(yuǎn)。在強(qiáng)征強(qiáng)拆中發(fā)生的一些自焚事件，都是因?yàn)檗r(nóng)民無路可走、無法通過正常的渠道維護(hù)自己的權(quán)益，只有通過極端的暴力方式，自我犧牲，報(bào)復(fù)社會(huì)。對(duì)此，我們要痛定思痛，要通過維權(quán)來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)。
我國正處在高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要使城鎮(zhèn)化能夠真正造福于民，就必須將新型城鎮(zhèn)化與依法治國有機(jī)結(jié)合起來，將城鎮(zhèn)化納入法治的軌道，走法治城鎮(zhèn)化之路，切實(shí)把保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以法治思維和法治方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以法治思維和法治方式維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利。
