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2025年03月13日
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東莞入圍國家新型城鎮(zhèn)化試點城市之事已塵埃落定，但具體在哪些方面進行試點尚未確定。南都記者了解到，東莞對此準備充分，在國家試點方案中所列出的五大主要任務方面都已提前有了初步的部署，其中包括建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。結合國家確定的五大試點任務和東莞的初步思路，我們試圖做出東莞在推進新型城鎮(zhèn)化方面的五大猜想。
[背景]
東莞去年11月已有部署
根據國家發(fā)改委等11部委日前聯合印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，新型城鎮(zhèn)化綜合試點須完成五大主要任務：建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新和探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。
東莞市發(fā)改局方面表示，目前尚未確定東莞將側重于試點哪些方面。南都記者了解到，早在去年11月份，東莞已經印發(fā)了《中共東莞市委東莞市人民政府關于全面推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)，并召開新型城鎮(zhèn)化工作會議，其中對上述五大方面均有了初步的部署。
《意見稿》中明確了東莞在新型城鎮(zhèn)化方面的發(fā)展目標：東莞將以建設國際制造名城、現代生態(tài)都市為目標，以抓好國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為重點，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升質量為關鍵，以強化統籌為抓手，以改革創(chuàng)新為動力，以文化建設為助推，堅持先進制造業(yè)與現代服務業(yè)雙輪驅動，著力構建以人為本、注重品質的城市發(fā)展模式，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，增強城市集聚優(yōu)質要素能力，努力在建設珠三角世界級城市群中發(fā)揮重要作用，促進經濟轉型升級和社會和諧幸福，加快實現高水平崛起。
猜想
1、市民化經費將不再以戶籍人口為依據
國家試點方案提出，試點城市須建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。在新型城鎮(zhèn)化過程中，核心是人的城鎮(zhèn)化。要實現人的城鎮(zhèn)化，農業(yè)人口轉移出城，勢必會使城市在公共服務、基礎設施等方面的成本大大增加。
具體到東莞，首先要解決的是本地農民市民化的問題。東莞市委政研室主任鄧濤就表示，盡管東莞城鎮(zhèn)化率已達88.7%，但全市180多萬戶籍人口中，近半是農業(yè)戶口，目前全市登記的農業(yè)戶口達91.6萬人。“這些群眾雖基本已洗腳上田，但其對土地的依賴、居住形態(tài)、生活習慣還帶有明顯的傳統農民特征”，他說。此外，東莞還是個外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的城市，要實現農業(yè)人口的市民化，自然包括異地農民工的市民化。
新增加的市民化成本如何解決，成為了東莞乃至全國在新型城鎮(zhèn)化方面首要解決的問題。根據《意見稿》，東莞將建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任。其中強調，將改變主要以戶籍人口為依據的資金經費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經費系數比例等。推動農村產權制度改革，提高農業(yè)轉移人口承擔市民化成本的能力。
上述思路有兩個亮點是值得注意的。一個是“改變主要以戶籍人口為依據的資金經費劃撥方式，加大以常住人口劃拔經費系數比例”，對外來人口與戶籍人口嚴重倒掛的東莞而言，資金經費的劃撥依據如此調整，顯然更科學，同時表明了東莞在推進人的城鎮(zhèn)化時，受惠的不僅是莞籍的農民，還包括外來人口。
另一個亮點是“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與”的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。也就是說，政府在城鎮(zhèn)化進程中，將撬動民間資本。對此，東莞市委書記徐建華在全市新型城鎮(zhèn)化工作會議上就說：“東莞將堅持政府主導與市場資源配置并重，發(fā)揮財政資金的支撐和杠桿作用，撬動市場資金供給，拓寬建設投融資渠道，引導社會力量參與新型城鎮(zhèn)化，努力增強新型城鎮(zhèn)化過程中社會和市場的內生支撐力量。”
猜想
2、將鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設
國家試點方案要求，試點城市須建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。在這一方面，《意見稿》中指出，東莞將堅持政府主導、社會參與、市場運作，創(chuàng)新完善城鎮(zhèn)化投融資機制，建立政府與市場合理分工的多元化可持續(xù)城市建設投融資體系。推進市財政經營性資金實施股權投資管理改革，擴大股權式投資比例。創(chuàng)新鼓勵民間資本參與城市公用設施投資運營的投資補助、運營補助、政府購買服務等機制。
“新型城鎮(zhèn)化建設資金需求大，僅靠政府投入難以解決。”東莞市長袁寶成此前曾表示，要建立政府引導、市場運作的資金籌措機制，為城市基礎設施建設籌集資金。探索設立專門的城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，促進基礎設施項目市場化、產業(yè)化運作。支持鎮(zhèn)街、村(社區(qū))集體經濟組織通過自有資金直接投入或信托投資等多種方式，參與開發(fā)市投建的供水、燃氣、環(huán)保、高速公路等基礎設施和城市公共服務項目。“目前，國家財政部正大力推行政府和社會資本合作模式(PPP)，我市要積極爭取相關項目納入國家示范項目，并落實‘非禁即入’投資政策，支持國企、民企、外資等各類市場主體以PPP等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設。”袁寶成說。
猜想
3、將對農村宅基地產權制度進行改革
國家試點方案提出的第三項試點內容為改革完善農村宅基地制度。對此，《意見稿》提出，東莞將創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用制度。
具體而言，就是東莞將探索實行建設用地彈性出讓和租賃制度，逐步對經營性基礎設施和社會事業(yè)用地實行有償使用。鼓勵企業(yè)利用閑置土地建設標準廠房，待國家出臺相關規(guī)定后，研究制訂整體或分層轉讓、出租和有條件分割銷售相關實施細則。依法完善市鎮(zhèn)兩級土地儲備庫建設，完善土地儲備和開發(fā)機制，有效增強政府土地調控能力。穩(wěn)步推進農村宅基地產權制度改革，建立宅基地退出補償機制、騰退掛鉤和集體經濟組織協商收回機制，促進農村土地的集約利用。
猜想
4、鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權將回收市里
在綜合推進體制機制改革創(chuàng)新方面，國家試點方案中提到，要鼓勵試點地區(qū)從推進新型城鎮(zhèn)化實際出發(fā)，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機制、農業(yè)現代化體制機制、城市“多規(guī)融合”制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系以及新型城鎮(zhèn)化標準體系建設和創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設等方面開展多種改革探索。
《意見稿》中就提出，東莞將加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對于市域城鎮(zhèn)空間發(fā)展的宏觀統籌作用，建立完善按大組團統籌規(guī)劃的體制機制。創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，從以鎮(zhèn)街為主導編制規(guī)劃轉變?yōu)橐允袨橹鲗В鸩缴鲜真?zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權。探索設立城市總規(guī)劃師制度，建立全過程的公眾參與制度和專家咨詢制度，提高規(guī)劃編制科學化、民主化水平。
其中值得注意的是，“逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權”。袁寶成此前曾對此強調說：“今后要從以鎮(zhèn)街為主導編制規(guī)劃轉變?yōu)橐允袨橹鲗Вe極推動市域組團分區(qū)規(guī)劃編制，逐步上收鎮(zhèn)街控制性詳細規(guī)劃編制權。因為現在的鎮(zhèn)街都各自為政，造成同質化嚴重，資源浪費。”在已經出臺的《東莞市關于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的實施意見》中就已明確指出，東莞將建立三級規(guī)劃管理體制，構建“市局+片區(qū)分局+鎮(zhèn)街規(guī)劃所”的三級規(guī)劃管理體制。
猜想
5、將撤鎮(zhèn)設市探索精干高效的行政體制
國家所定的試點任務還包括，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。徐建華曾透露，將在虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)試點行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型設市模式。
至于這種“新型設市模式”是怎樣的，東莞官方至今沒有公布。但在國家試點方案中我們可窺見其方向。國家方案中指出，要按照城市設置與簡化行政機構聯動原則，在符合行政區(qū)劃合理調整的前提下，選擇部分有條件的地方進行撤鎮(zhèn)設市設區(qū)試點，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，積極借鑒經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點的經驗，探索更加精干和高效的組織架構和行政體制。推進擴權強鎮(zhèn)改革，促進這些鎮(zhèn)更好地吸納人口、增強經濟實力，實現經濟社會更快更好發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設重點示范帶動作用。
