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2025年03月13日
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養老保險破除“雙軌制”的改革終于有了確切消息。昨天，國務院副總理馬凱代表國務院向第十二屆全國人大常委會第十二次會議作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告稱，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，公務員養老保險由單位和個人繳費。
焦點
養老保險改革方案擬定全國同步實施
馬凱在報告中稱，推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反復論證，已經擬訂了改革方案，并經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。
馬凱表示，改革的基本思路是一個統一、五個同步。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。
解讀
1
養老金并軌后差距逐步縮小
問：公務員不用繳納養老金卻能享受到80%甚至90%的養老金替代率，退休金約為在職工資的八九成；企業職工一直繳納養老金，養老金卻只有在職工資的約4成，養老雙軌制待遇差距大的根本之一即養老金替代率，替代率在“雙軌制”并軌后會很快就趨同嗎？
答：北京師范大學中國收入分配研究院執行院長李實教授認為，黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度這一大前提，說明機關事業單位與企業的養老金替代率必將逐步拉近。但二者差別過大，立即趨同并不可能，逐步并軌才能確保改革平穩實施。
對外經濟貿易大學保險經濟學院副院長、中國社會保險學會理事孫潔教授認為，為體現改革決心，機關事業單位的養老金替代率至少應該先降低10%至15%。相對小幅的降低水平，更利于改革推行。
李實認為，國家應確立機關事業單位的養老金替代率逐步下調的機制，并確定逐年下調比例。如通過8—10年時間，將機關事業單位與企業的養老金替代率水平逐步拉近至只有10%至20%的差距。
2
改革初期或分三類養老基金
問：2013年19個省級地區出現當期職工養老保險基金收不抵支，缺口共計1702億元。養老金雙軌制并軌后，是否意味著職工養老保險基金要為機關事業單位的退休人員發養老金？
答：李實分析，從理想狀態或最終目標來說，黨政機關、事業單位既然要建立與企業相同的基本養老保險制度，最終就應使三者統一使用一個社會保險基金，實現養老制度一體化，并由統一基金同時為三類人員發放養老金。在統一制度下，三類人員完全根據繳費年限、繳費比例的多寡，來計算最終應得的待遇。
但從實際看，并軌后黨政機關、事業單位和企業的養老金替代率在改革初期預計不會統一，繳費標準也會不盡相同。因養老保險目前還存在個人繳費是小頭，基金支付和財政補助才是養老金構成大頭的情況。再考慮到黨政機關、事業單位人員參保初期個人繳費積累少的問題，為避免出現職工養老保險基金背上新加入的機關事業單位退休人員待遇這一沉重包袱的情況，李實認為，還是應分別設立黨政機關、事業單位和企業的三個養老保險基金。并軌初期，三個“池子”的資金并不互通，只為所屬人員發放養老金。
3
實行新老有別政策利推改革
問：根據報告，機關與事業單位同步改革，且改革在全國范圍同步實施。即將退休的機關事業單位人員、新入職人員、在職人員，會否區別對待？
答：人社部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈教授表示，采取新老有別的政策，是改革順利推行的重要措施。“老人”和“中人”都有社保視同繳納的階段，繼續認可這一繳費工齡很重要。而新人則需要全程自己交費。至于繳費工齡在并軌后如何折算退休待遇，還需要有關部門后續出臺相關細則加以明確。
4
改革后公務員工資或現普漲
問：養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，是否意味著公務員即將普漲甚至大漲工資，變成由財政買單的局面？
答：對于完善工資制度，孫潔提出，由于無法直接介入企業的工資發放問題，這應該主要針對的是公務員群體。當前我國西部地區公務員和基層公務員確實存在工資水平相對較低的問題。一些基層公務員2000余元的收入，自己負擔各項社保繳費相對困難。對此，一方面應優先提高西部公務員和基層公務員的工資水平；另一方面應整體建立公務員職務與職級并行制度，使得升遷無望的基層公務員起碼可以得到收入的上升通道，名正言順地漲工資。
李實建議在結合各地物價和社會平均工資的基礎上，為各級公務員進一步制定更明確的工資標準，嚴禁地方隨意為公務員增發津補貼。他預計改革后公務員工資有可能實現普漲，但大幅增長的可能性則較小。
5
建議職業年金設準入門檻
問：職業年金與基本養老保險制度同步建立，因養老雙軌制并軌而縮小的養老待遇差距，是否會因職業年金被強制推行，企業年金則自愿建立，再次拉大？
答：李實分析，無論職業年金還是企業年金，其定位都應是一種補充養老保險。職業年金一旦采取與基本養老保險制度同步建立的模式，因預計其主要由財政撥款，可能不僅會普遍建立且會具強制性。這會使職業年金不再具有補充養老保險的定位，建議有關部門不要在機關事業單位中全面推行職業年金，而要設置準入條件或明確只有部分符合相關條件的特殊對象才能享受職業年金。
調查
養老金差距大約五成人不滿
中國在職公務員數量約為700萬，126萬個各類事業單位在職人員3000多萬。機關事業單位的養老金無需自己支付，直接由財政統一支付，而社會企業單位則由單位和個人按照一定標準繳納。
全國人民代表大會財政經濟委員會對于統籌推進城鄉社會保障體系建設情況做了調研，根據調研報告提供的數據，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。
今年5月開始全國人大財經委成立了調研組，從基本養老保險制度、基本醫療保險制度、社會救助制度等幾個方面為重點，進行了專題調研。
調研報告指出，機關事業單位與企業養老保險雙軌制亟待解決。這一結論是依據調研組在中國人大網一份問卷調查得出，據悉，根據這份調查問卷，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。
上世紀90年代初開始的企業養老保險改革，機關事業單位并未參加，雖然后來一些地方開展了機關事業單位養老金改革試點，但多數僅是在形式上繳納社保費，體制機制沒有根本改變。在調研中，各地也反映雙軌制是當前社保制度不公平方面的突出問題。
調研報告還指出，企業養老保險制度改革以來，機關事業單位職工退休金和企業職工養老金的差距逐步拉大。甘肅省有關部門向調研組反映，2014年全省機關事業單位職工退休費水平為月人均3227元，企業職工的基本養老金水平為月人均2065元。一些國有企業的退休職工，當時接受國家分配到企業工作，退休后養老金遠低于機關事業單位和自己條件相當的干部職工的退休金，對雙軌制很有意見，企業管理人員和具有高級技術職稱的退休職工意見更大。
另外，機關事業單位與企業的喪葬補助等福利標準不同，進一步拉大了待遇差距。
調研報告還指出，雙軌制也影響了人員在機關事業單位與企業之間的流動。機關事業單位職工不用繳納養老保險費，也沒有個人賬戶。企業職工要繳費，有個人賬戶。人員流動時存在繳費記錄的差別，影響到將來的養老保險待遇。從完善制度體系的角度看，機關事業單位職工也是養老保險制度最后未覆蓋的領域，應該將各類人群納入到基本養老保險的制度體系內。
舉措
研究制定漸進式延遲退休
馬凱提到，要進一步提高統籌層次，統一規范制度和政策。職工養老保險要在完善省級統籌的基礎上，積極穩妥推進基礎養老金全國統籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力。城鄉居民基本養老保險實行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風險。全面推進和完善基本醫療保險市級統籌，有條件的地區加快探索省級統籌，縮小地區間、人群間政策差別。
值得注意的是，馬凱提到，要綜合考慮人力資源供需、教育水平、人均預期壽命、基金收支等因素，研究制定漸進式延遲退休年齡政策，改善職工基本養老保險撫養比。
同時，要完善養老服務業發展各項政策措施，加快建立完善經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，加快建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。加大扶持慈善事業發展力度，研究建立慈善幫扶與社會救助制度之間的銜接機制，發揮政府保基本、兜底線的作用。
還要加快建立全國統一的信息網絡，做好跨地區、跨制度社會保險關系轉移銜接、異地就醫費用結算等工作。加強社保經辦機構建設，推進各項社保統一征收管理，提高管理服務的質量和效率。
此外，還要抓緊制定基本醫療保險條例、全國社會保障基金管理條例，修訂失業保險條例，盡快形成比較完善的社會保障法治體系。
將實施全民參保登記計劃
國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告指出，我國將實施全民參保登記計劃，加快實現城鄉基本養老保險人員全覆蓋。
報告說，2020年我國人口預計達到14.3億人，為實現“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的目標，國務院有關部門已經制定并開始實施以養老、醫療保險為重點的全民參保登記計劃。
通過優化政策、加強宣傳、嚴格執法、提升服務、逐人逐戶登記確認等措施，力爭使基本養老保險制度覆蓋人數在2017年達到9億人，到2020年達到10億人左右，將覆蓋率由目前的80%提高到95%。同時，鞏固全民醫保成果，全面實施城鄉居民大病保險，工傷、失業、生育保險基本覆蓋職業群體。
調研報告
社會保險基金僅6地區真正省級統籌
建議抓緊啟動基礎養老金全國統籌
全國人大財經委調研報告指出，目前社會保險基金統籌層次低。2013年底，在31個省、市、自治區和新疆生產建設兵團中，職工養老保險基金按照實現預算管理的標準，有28個實現了省級統籌，但按照基金在全省區市范圍內統收統支的標準，只有6個實現了真正意義上的省級統籌，其中包括京、津、滬三個直轄市和社保資金主要依靠中央財政轉移支付的西藏、青海。
財經委認為，統籌層次低使得各統籌地區社會保險負擔畸輕畸重的問題難以解決。如2013年全國19個省級地區出現當期職工養老保險基金收不抵支，缺口共計1702億元，需要中央財政補助；其他13個省級地區當期收大于支，基金結余4042億元。基金缺口與結余并存，財政補助與基金閑置并存，未能發揮出一個覆蓋數億人的保險制度應具有的風險分散和互濟保障功能。
此外，統籌層次低拉大了各地在繳費和待遇水平上的差距。調研報告舉例稱，2013年四川省和浙江省的職工養老保險單位繳費率分別是20%和14%，而月人均基本養老金分別是1525元和2500元。省份內不同地區的差距也很大，廣東省韶關市和深圳市的職工養老保險單位繳費率分別是20%和13%，而月人均基本養老金分別是1744元和3635元。地區間高待遇、低繳費和低待遇、高繳費并存的現象不利于區域經濟社會協調發展。
報告同時還指出，較低的統籌層次是社保關系轉移接續難的根本原因。因此建議抓緊啟動基礎養老金全國統籌。并表示，“十二五”規劃也明確要求實現基礎養老金全國統籌，目前時間已過大半，如期完成目標的任務很重，必須加大工作力度。要按照資金統收統支、統一調劑使用的標準，盡快實現職工基本養老保險的省級統籌，為下一步基礎養老金全國統籌做好準備。要抓緊研究制定基礎養老金全國統籌的實施方案，注重新舊制度的銜接和平穩過渡。合理界定中央和地方社會保障事權劃分與支出責任，建立與基金統籌層次相適應的財力保障機制，完善社會保險基金預算編制制度。建立與全國統籌相匹配的信息管理系統。醫療保險和其他社會保險也要依法盡快實現省級統籌。
社保基金貶值嚴重投資渠道狹窄
建議改革社保基金投資管理體制機制
調研報告還指出，我國社保基金貶值嚴重。2013年底職工的五項社會保險基金累計結余4.2萬億，加上城鄉居民基本養老保險、城鎮居民醫保、新農合的基金結余共約4.6萬億。2007年至2013年社保基金年均收益率2.2%，遠低于同期居民消費價格指數3.8%的漲幅，資金貶值嚴重，各地對此反應強烈。
對此，財經委認為，社會保險作為國家舉辦的公共事務，由參保人承擔主要繳費責任，資金貶值影響了參保積極性和待遇水平。
調研報告對于造成社保基金貶值的原因進行了分析，認為其投資渠道狹窄，按現行政策規定，社保基金在留出一定金額用于當期發放后，應全部用來購買國債和存入專戶。各地購買的國債數額有限，90%以上的社保資金都是以銀行存款形式存在，其中活期存款接近一半。與此同時，財經委分析，社保基金尚未建立專業化的投資體制和市場化的運營機制。
鑒于此，建議改革社保基金投資管理的體制機制，推進基金投資的市場化、多元化。建立有效的投資風險控制、績效評價以及責任追究機制。在基金治理機制比較完善、投資管理能力明顯提高的基礎上，拓寬基金的投資渠道。根據國務院和省級政府在社會保障上的事權劃分，明確相應的職責和投資權限，研究設立相應的資金管理機構，行使委托人職責，制定投資決策。京華時報記者孫乾趙鵬
專家觀點
提高參保者待遇減少阻力
我國人口紅利將逐步消失，勞動力需求也不斷增加，李實認為，這確實正在影響我國的國際競爭力。同時，我國大多數女性50歲的退休年齡標準相對國際而言，也確實顯得較早。因此在養老金雙軌制并軌啟動后，延遲退休年齡確實是一項不得不進行調整的政策。由于女性退休年齡較早，建議有關部門可考慮先行提高女性的退休年齡。但鑒于目前一些公眾并不愿意提高退休年齡，尤其是一些中低收入者，對此更是持反對態度。因此有關部門可先行設計更好的激勵政策，例如延遲退休5年，這5年獲得的社保待遇是此前5年的兩倍甚至更高。通過提高參保者待遇水平的方式，來減少延遲退休政策的推行阻力。
