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2025年03月14日
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隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)建設(shè)越來(lái)越成為城市現(xiàn)代文明建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，成為加強(qiáng)城市管理的一種必要手段。因而了解、知曉世界上其他國(guó)家在社區(qū)治理上的一些成功做法，就顯得很有必要了。美國(guó)的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于我國(guó)，通過(guò)不斷的探索、實(shí)踐，其社區(qū)理論發(fā)展已相對(duì)趨于成熟。如今，美國(guó)的社區(qū)治理被認(rèn)為是一種公民自治的典型形態(tài)。它不依賴政府，而主要通過(guò)社區(qū)公民、公共服務(wù)組織和公共服務(wù)企業(yè)的參與來(lái)進(jìn)行社區(qū)的日常管理與維護(hù)。表現(xiàn)出了社區(qū)治理民主化，社區(qū)權(quán)力多元化和社區(qū)治理組織化的特征，而這正是建設(shè)一個(gè)公民社會(huì)的基礎(chǔ)！
關(guān)于社區(qū)、治理和社區(qū)治理
社區(qū)研究始于德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在1887年發(fā)表《社區(qū)與社會(huì)》（又譯《共同體與社會(huì)》），“社區(qū)”一詞就源于此書。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)(community)是指那些由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)團(tuán)體。與此相應(yīng)，他將由人們的契約關(guān)系和由“理性的”意志所形成的聯(lián)合稱為“社會(huì)”。英文community一詞含有公社、團(tuán)體、社會(huì)，以及共同體、共同性等多種含義。
英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基文認(rèn)為社區(qū)是廣大的區(qū)域，任何社區(qū)都在風(fēng)俗、傳統(tǒng)、生活方式等方面具有一定程度的區(qū)別性的標(biāo)記和特征。與社區(qū)最初定義的情感因素不同，美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家帕克在社區(qū)概念中引入地域性特征，他認(rèn)為社區(qū)是占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集。
上世紀(jì)世紀(jì)二三十年代，美國(guó)芝加哥學(xué)派開(kāi)拓了現(xiàn)代社區(qū)的研究。美國(guó)芝加哥大學(xué)派克的研究涉及整個(gè)芝加哥市市區(qū)內(nèi)不同民族的聚居區(qū)、上層階級(jí)的富人區(qū)、貧民窟等不同層次上的社區(qū)。派克認(rèn)為社區(qū)的本質(zhì)特征是：有一個(gè)以地域組織起來(lái)的人口；并扎根于它所占用的土地上；這些人口生活于相互依賴的關(guān)系中。
目前，社會(huì)科學(xué)家們大致認(rèn)定，作為一個(gè)社區(qū)它必須具備這樣幾個(gè)要素：有按一定的社會(huì)制度和社會(huì)關(guān)系組織起來(lái)共同生活的人口；有一定的地域和環(huán)境條件，包括地理位置、資源、經(jīng)濟(jì)、交通和公共設(shè)施；有自己特有的文化、制度和生活方式；在情感和心理上有共同的地域觀念、鄉(xiāng)土觀念和認(rèn)同感。由此可以看出，社區(qū)首先具有地域性特質(zhì)，同時(shí)還包含著一定的歷史文化的含義以及制度設(shè)施和物理設(shè)施。
治理一詞在政治與行政管理范疇由來(lái)已久，治理的概念在西方區(qū)域（包括城市）公共事務(wù)管理中的頻繁使用始于20世紀(jì)80年代。與統(tǒng)治不同的是，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。總體上來(lái)說(shuō)，治理有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。相
對(duì)于社區(qū)統(tǒng)治而言，社區(qū)治理具有以下幾個(gè)特征：
非意識(shí)形態(tài)性。社區(qū)統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)的政治統(tǒng)治，具有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)的價(jià)值判斷。社區(qū)治理則關(guān)注對(duì)社區(qū)管理的有效性，強(qiáng)調(diào)節(jié)約治理的成本，提高治理的效能。
非暴力色彩。社區(qū)統(tǒng)治注重通過(guò)暴力手段來(lái)維持對(duì)社區(qū)的統(tǒng)治和占有，具有非常強(qiáng)的強(qiáng)制性。社區(qū)治理雖然也具有強(qiáng)制性，但是這種強(qiáng)制性是比較微弱的。社區(qū)治理是建立在政治和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的，更多的是依靠社區(qū)成員自覺(jué)的服從和參與。
權(quán)力運(yùn)行的多向性。社區(qū)統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，“它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)制定政策和實(shí)施政策,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、確立共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。治理是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”
多方參與社區(qū)治理
在美國(guó)，負(fù)責(zé)社區(qū)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有政府、社區(qū)管理委員會(huì)和非政府組織。它們?cè)诜梢?guī)定的范圍內(nèi)各司其職，各負(fù)其責(zé)。聯(lián)邦各州乃至各個(gè)市、鎮(zhèn)，都有其獨(dú)特的社區(qū)治理方式，但在社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。他們將具體事務(wù)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控。在社區(qū)的日常運(yùn)作中，社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)主任、專業(yè)社區(qū)工作者、非營(yíng)利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，對(duì)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展負(fù)有職責(zé)和義務(wù)。
政府機(jī)構(gòu)制定政策
在社區(qū)治理上，美國(guó)政府一般通過(guò)制定政策影響社區(qū)的發(fā)展。例如，聯(lián)邦、州地方政府一方面負(fù)責(zé)評(píng)估和修改社區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策，另一方面又采取措施消除在就業(yè)、信譽(yù)和住房等問(wèn)題上的種族、民族以及其他形式的歧視。
以美國(guó)西南部亞利桑那州的首府鳳凰城為例。鳳凰城是美國(guó)的第五大城市，也是美國(guó)西南部最大的都市，它與周邊十幾個(gè)衛(wèi)星城相連，形成有350萬(wàn)城市人口的大都市區(qū)。鳳凰城市政府專門設(shè)有社區(qū)服務(wù)局，其職責(zé)是指導(dǎo)社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，幫助社區(qū)建立自治管理委員會(huì)，加強(qiáng)政府與社區(qū)居民的信息溝通，融洽社區(qū)居民與企業(yè)主、民選官員以及政府雇員之間的關(guān)系，為社區(qū)居民提供政府社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目等。
此外，聯(lián)邦、州地方政府還通過(guò)擴(kuò)展社區(qū)組織來(lái)執(zhí)行有關(guān)政府社區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，為了推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，政府還通過(guò)各種政策(包括稅收優(yōu)惠)和法規(guī)，引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)投入社區(qū)建設(shè)。
第三部門全面提供社區(qū)服務(wù)
縱觀美國(guó)各個(gè)城市的社區(qū)治理可以發(fā)現(xiàn)，第三部門（又稱NGO）是美國(guó)社區(qū)治理的支柱力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)目前大約有100多萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利性組織。非營(yíng)利性組織的成立要向政府提交書面申請(qǐng)，寫明機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、服務(wù)宗旨、運(yùn)作計(jì)劃以及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的方式等。政府通過(guò)嚴(yán)格的審核認(rèn)定后，予以批準(zhǔn)成立。
上世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著美國(guó)政府的財(cái)政縮減，第三部門在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展中逐漸發(fā)揮著重要作用，特別是90年代以后，為了實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的目的，越來(lái)越多的、本應(yīng)由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供的社區(qū)公共服務(wù)，都較多地由非政府組織（第三部門）來(lái)承擔(dān)。同時(shí)第三部門所提供的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式的變化而豐富多彩，避免了光靠政府管理機(jī)構(gòu)來(lái)行使專職社區(qū)服務(wù)所造成的成本增大、效率不高和服務(wù)機(jī)構(gòu)難以適應(yīng)社區(qū)需求等弊端。
美國(guó)的第三部門或社區(qū)非營(yíng)利組織主要分為三種類型：一是傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，較有代表性的是慈善組織；二是在20世紀(jì)70年代后成立，能直接得到政府用于職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)和其他服務(wù)資金支持的組織；三是為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發(fā)起，并由志愿者或低薪工作人員來(lái)管理。美國(guó)的第三部門或非政府組織已形成一個(gè)龐大的系統(tǒng)，但各組織之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，而是按照法律法規(guī)，代表不同的利益群體獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)。
當(dāng)然，各個(gè)社區(qū)的居民也可直接參與社區(qū)管理，主要通過(guò)參加社區(qū)會(huì)議、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)和競(jìng)選社區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員等方式來(lái)體現(xiàn)。社區(qū)會(huì)議一般定期召開(kāi)。其主要內(nèi)容是社區(qū)管理委員會(huì)主席向社區(qū)居民匯報(bào)前一階段的工作；向社區(qū)居民傳達(dá)政府的政策動(dòng)向，尤其是涉及本社區(qū)事宜的政策的變化；提出下一階段的工作計(jì)劃。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)，50%的成年人一周至少參加一次志愿活動(dòng)。志愿者中除成年人外，還有利用課余時(shí)間參與社區(qū)服務(wù)的大、中、小學(xué)學(xué)生。學(xué)校將學(xué)生社區(qū)服務(wù)的情況作為考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，每個(gè)學(xué)生除了有學(xué)習(xí)成績(jī)單外，還要有一份社區(qū)服務(wù)成績(jī)表。美國(guó)大學(xué)在招收新生時(shí)也十分看重學(xué)生的社區(qū)服務(wù)意識(shí)，社區(qū)服務(wù)成績(jī)往往是大學(xué)錄取的重要考察因素，因此中小學(xué)在校學(xué)生也往往樂(lè)于多參與社區(qū)工作。
充分發(fā)揮社區(qū)企業(yè)的幫扶作用
在美國(guó)的社區(qū)治理中，除了政府機(jī)構(gòu)和第三部門兩支力量外，還有另一社區(qū)治理主體，即社區(qū)企業(yè)。主要包括四大部分：其一、社區(qū)化的小企業(yè)發(fā)展中心，它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)為個(gè)人創(chuàng)辦的小企業(yè)提供融資、諮詢等方面的服務(wù)。其二、社區(qū)化的小企業(yè)投資公司，它們一般向所在社區(qū)的小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資本貸款。其三、社區(qū)開(kāi)發(fā)公司，這些公司為所在社區(qū)成長(zhǎng)中的小企業(yè)提供諸如土地、廠房等主要固定資產(chǎn)方面的長(zhǎng)期債務(wù)融資。其四、社區(qū)微型貸款中心，主要為所在社區(qū)的少數(shù)民族、婦女、退伍軍人創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)小企業(yè)提供小額融資服務(wù)。
綜上所述，目前美國(guó)的城市社區(qū)治理體制是一種以社區(qū)委員會(huì)為核心，議行分離，公民有廣泛參與機(jī)會(huì)的公民自治模式。在這種體制下，強(qiáng)調(diào)了社區(qū)及社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發(fā)展的能力。“社區(qū)是民主的聚集地，因?yàn)檫@里可以讓每一個(gè)人都能參與到公共討論之中”。
豐富的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容
為最大程度滿足社區(qū)居民的生活需要，并為他們營(yíng)造一個(gè)舒適、安全、優(yōu)美的生活環(huán)境，美國(guó)各個(gè)城市的社區(qū)提供了內(nèi)容豐富、形式多樣的社區(qū)服務(wù)。總體上來(lái)說(shuō)，美國(guó)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)建設(shè)的主要內(nèi)容有：
有針對(duì)性的社區(qū)服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括對(duì)老年人和殘疾人提供照顧，對(duì)學(xué)前兒童提供保育，對(duì)在校兒童組織夏令營(yíng)，為失業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)，為低收入個(gè)人或家庭提供資助等。
如鳳凰城的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。該項(xiàng)目從1975年開(kāi)始實(shí)施，資金來(lái)自于美國(guó)聯(lián)邦政府住房供給與城市發(fā)展部，主要用于支持社區(qū)的建設(shè)與復(fù)興，項(xiàng)目涉及社區(qū)公共設(shè)施興建、低收入家庭的住房供給以及社區(qū)內(nèi)小企業(yè)的發(fā)展等多個(gè)方面。
大力推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)。由于美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，有著不同的宗教信仰，因此，社區(qū)文化是美國(guó)社區(qū)建設(shè)中普遍開(kāi)展的內(nèi)容，社區(qū)居民在這方面需求很大，在社區(qū)中人們接受文化服務(wù)的場(chǎng)所大多是文化公共設(shè)施，如公園、圖書館、文化中心、體育場(chǎng)等等，利用社區(qū)的文化資源為社區(qū)居民服務(wù)。尤其是對(duì)青少年，引導(dǎo)他們關(guān)心社區(qū)，并為建設(shè)社區(qū)服務(wù)。
竭力維護(hù)社區(qū)治安。社區(qū)治安是社區(qū)居民最為關(guān)注的事情，良好的社區(qū)治安，不僅有利于改善社區(qū)環(huán)境，提高居民的生活質(zhì)量，而且有利于優(yōu)化投資環(huán)境，吸引商業(yè)投資。在美國(guó)，社區(qū)治安是一種新的警務(wù)，其功能：一是控制犯罪；二是向處于危難中的人提供快速援助；三是改善警民關(guān)系。通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)治安管理，實(shí)行群防群治，健全社區(qū)治安防范體系，以消除社區(qū)內(nèi)各種不穩(wěn)定因素。
如在鳳凰城，當(dāng)?shù)卣谏鐓^(qū)服務(wù)支持項(xiàng)目中專門設(shè)置了犯罪防御項(xiàng)目。這是支持某些特定社區(qū)預(yù)防犯罪、實(shí)現(xiàn)復(fù)興和可持續(xù)發(fā)展的階段性項(xiàng)目，由城市議會(huì)根據(jù)全市總體情況確定受支持地區(qū)，一般選擇低收入階層聚集地以及治安狀況較差的區(qū)域。目前在鳳凰城共有24個(gè)社區(qū)得到該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支持，這些社區(qū)也是市社區(qū)服務(wù)局的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，政府職員常常會(huì)深入這些區(qū)域，指導(dǎo)社區(qū)管理委員會(huì)合理利用資金，幫助社區(qū)居民一道實(shí)施犯罪防御，興建公共設(shè)施，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。
美國(guó)社區(qū)治理的基本特征
美國(guó)社區(qū)治理主要不是依賴于政府行為，而主要依靠社區(qū)公民、公共服務(wù)企業(yè)以及公共服務(wù)組織的自由和平等的參與。社區(qū)居民的廣泛和積極參與為社區(qū)治理注入了活力，公共服務(wù)企業(yè)的運(yùn)作促進(jìn)了社區(qū)治理的市場(chǎng)化，許多公共服務(wù)組織的加入引起了社區(qū)治理的組織化。社區(qū)治理的民主化、社區(qū)治理的組織化引起社區(qū)權(quán)力的分散，社區(qū)權(quán)力形成多個(gè)中心，從而構(gòu)成了社區(qū)權(quán)力的多元化特征。
社區(qū)治理的民主化。美國(guó)學(xué)者博克斯把美國(guó)社區(qū)治理模式稱之為“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”，并把社區(qū)治理與公民治理等同起來(lái),其目的就在于顯示美國(guó)社區(qū)治理強(qiáng)烈的民主化特征。社區(qū)參與成為美國(guó)民主政治參與的重要方式。在美國(guó)現(xiàn)代社區(qū)治理中，公民直接參與的意愿越來(lái)越清晰地凸現(xiàn)出來(lái)，形成了社區(qū)代議民主制和社區(qū)直接民主制相混合的民主自治模式。社區(qū)居民既可以通過(guò)社區(qū)選舉或政黨選舉來(lái)間接地影響社區(qū)的公共事務(wù)，也可以通過(guò)社區(qū)全民公決或者社區(qū)聽(tīng)證會(huì)來(lái)直接決定社區(qū)的公共政策。但是，無(wú)論是社區(qū)代議民主制還是社區(qū)直接民主制，美國(guó)社區(qū)治理均表現(xiàn)出了對(duì)社區(qū)居民參與巨大的容納能力，其公共決策的民主化特征是顯而易見(jiàn)的。
社區(qū)治理的組織化。在美國(guó)社區(qū)治理中非政府組織扮演著重要角色。美國(guó)有遍布全美各地的137萬(wàn)個(gè)非政府非營(yíng)利組織，他們實(shí)際上是一種民眾為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而結(jié)成的自我組織。同時(shí)由于非政府組織既是居民生活區(qū)的代理者又是政府管理社區(qū)的合作者。因此它可以起到政府和居民之間的橋梁作用，又因?yàn)榉钦M織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)健全、動(dòng)作規(guī)范、市場(chǎng)化動(dòng)作程度高、有強(qiáng)烈的責(zé)任感，所以在美國(guó)城市社區(qū)治理中是不可或缺的一部分，因而美國(guó)的社區(qū)治理是極具組織化的。
社區(qū)權(quán)力的多元化。美國(guó)社區(qū)治理是多個(gè)主體自由和平等參與的過(guò)程。公民、企業(yè)、非政府組織和政府分享著對(duì)社區(qū)的治理權(quán)力和責(zé)任。社區(qū)治理權(quán)力不是被政府或者社區(qū)代議機(jī)構(gòu)壟斷。美國(guó)學(xué)者博克斯也指出，公民、選任官員和公共服務(wù)職業(yè)者都參與了社區(qū)治理。它們分別扮演著不同的角色：公民成為社區(qū)的治理者而不是消費(fèi)者；選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策；實(shí)踐者關(guān)注的焦點(diǎn)是幫助公民實(shí)現(xiàn)其社區(qū)治理目標(biāo)，而不是著力控制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)。
總之，美國(guó)社區(qū)治理是通過(guò)政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營(yíng)利組織的共同努力改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，最終走向“善治”的過(guò)程。
