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2025年03月14日
星期五
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謝 揚：國務院發展研究中心農村部副部長
黃小虎：中國土地學會秘書長
黨國英：社科學院農村發展研究所研究員
8月1日起，重慶市正式開始實施《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》。在短短的兩周之內，截至8月13日，重慶市已經受理了14111名農村居民的轉戶申請，并且這1.4萬名農村居民都已成為了城市居民，其中有2276戶農民自愿進行整戶轉戶。
重慶市此次大手筆開展“農轉城”，在社會上掀起了不小的波動，支持、叫好者有之，批評、質疑者亦有之。而爭議的焦點，落在農民拿土地換戶籍上。
企業家承擔改革負擔
理財一周報：重慶市市長黃奇帆稱，進城農民將穿上城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，同時脫掉農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脫掉的這三件衣服核心是“土地”，這是否會讓農民產生猶豫？因為在中國農民的觀念里，土地是安身立命之本，他們會輕易為了城市戶口而放棄自己的土地嗎？
黃小虎：這個問題要按不同地區的農民來看。比如在城鄉接合部的農民，他們有可能就不需要這樣的市民身份，因為現在城鄉接合部的發展機會特別多。在計劃經濟時代，這些近郊的農民也都不愿意成為城市居民，他們認為農民的身份更加自由：房子可以出租，種菜的收入也不低，還能搞些“副業”；而如果轉為城市居民，前面提到的這些好處就都失去了。
但如果是偏遠山區的農民，那他會覺得到重慶去打工是個不錯的選擇。那些地方的農民在山里也沒有更好的發展出路，如果想致富，單單靠務農肯定是富不了的。所以這部分人應該是成為“新市民”的主要人群。農民對土地的感情是“又愛又恨”，“恨”是因為，在當今社會不可能靠種地改變自己的生活，但又不敢放棄這塊地，因為對未來沒有把握。
黨國英：我們過去總認為，農民的土地是他們的社會保障，這種觀點很有問題，城里的人沒有地不還是活著嗎？進城的農民本身就已經不再從事農業生產，他們在城里有工作，怎么會離開土地就活不了？
近郊農民的土地比較值錢，條件比較好，這部分農民可能就不愿意成為城市居民。遠郊山區的農民可能就非常愿意，因為本來他們的土地就不值錢。因為重慶整個是山區，那些山區的農地經濟效益不高，這些地方的農民放棄土地只不過是放棄了一畝地一年500元的收入，而來到城市卻能穿上“五件衣服”，農民何樂而不為？
謝揚：選擇權在農民手里，所以完全是充分自愿的。農民的選擇是要看城市戶口背后的福利政策。現在的福利是主要解決社會保障，包括養老、醫療等。但就業能解決到什么程度，國有企業的五險這些“新市民”能否享受得到就成為了值得關注的問題。按照城市職工的養老保險上繳費率計算，原來重慶市的養老保險費率是20%，現在是28%，這是國家法定繳費率中最高的。
謝揚：這其中有20%由企業來承擔，8%由個人承擔。絕大多數企業都達不到這樣的水平。這28%的養老保險費率加上企業上漲的其他稅收，一個企業的總的稅費要提升50%以上。這樣一來，重慶市的企業將承擔這次改革的負擔。一旦這些企業都垮了，轉成城市戶口的價值在哪？
政策中提到“緩三年”的政策，一旦三年之后，這些“新市民”發現城市戶口并沒有特別好的優勢，就會出現回流農村的局面。我覺得這種可能性很大。因為改革主體的負擔在企業身上，政府不承擔主體部分，所以最后不是農民愿不愿意來城市落戶，而是整個改革能不能運行下去。這種嘗試一開始，我估計企業的抵觸情緒會很大。
社保換土地不合理
理財一周報：根據重慶市方案，農民進城后可有“3年過渡”“3項保留”，即允許轉戶農民最長3年內繼續保留宅基地、承包地使用和收益權。如何看待政府用社保、戶口換農民的土地這一做法？
謝揚：這是第二個層面的問題，即土地是不是等同于社保。社保有養老、醫療等項目，這些都屬于公共品，不管是城市還是農民，這些都應該由國家賦予。所以從這一意義上講，土地就不應該和社保的關系那么密切。不管是不是在農村、有沒有地都應該有這些保障。因此，社保工程就會大大弱化，而土地變成了財產權利。所以如果用社保來換土地，就相當于用社保來剝奪農民的財產權利。從原則上來講，這樣的做法是受政策反對的。
現在隨著城鄉整合、公共服務的均等化，不管醫療、養老、就業等保險都已經成為公共產品。所以土地更多剩下的就是財產權，財產權更重要的是等價交換，而不是簡單地用社保來換土地。歸根結底就是，社保的公民權不能與土地財產權畫等號。如果以社保換土地就是不合理的做法。
黨國英：農民是否要選擇放棄農村的土地還是要讓農民自愿，除非是遇到重大公共利益，比如征地用來建設國防設施，那就還是需要強制的手段。其他的情況下，我認為需要以農民自愿的原則來選擇，重慶農民一畝地一年收入500塊錢，農民不可能靠這500塊活下去。“三件衣服”農民愛脫就脫，不脫就算了。重慶現在公布的方案也沒說是不是強迫收回這“三件衣服”。重慶將來可能會遇到“新市民”不愿放棄農村的土地又享有城市的社保待遇這種情況。農民自愿是關鍵，程序需要透明。
重慶的做法態度上是積極的，方向是可取的，因為土地還需要提高利用率，城市需要適度地擴大。所以重慶市要把住兩個原則，一是總體上的耕地要增加，第二就是農民要自愿。“三件衣服”如何脫是關鍵問題。重慶作為我國戶籍改革的實驗區，它這樣一種打破堅冰的做法，是實質性的改，不同于其他一些地區只是停留在表面的做法，所以應該值得贊揚。
理財一周報：有一種觀點認為，政府這樣做有“低價圈地”的嫌疑，對此您怎么看？
謝揚：“低價圈地”的嫌疑是有，但沒有證據，所以也不好說。現在所有的城鎮化推進，都有賴于政府的財政財力。而政府財政財力的主要來源之一就是土地收入，土地收入又取決于農村的集體土地變成國有土地，這樣才能進入市場，增長財政收入。從這個意義上來講，“低價圈地”的嫌疑肯定是存在的。
但政府也能說是把農民的結構調整了，把農村居民變城市居民。從現象上看確實如此，但從本質上看，城市的福利是否能完整地替代農民在農村所不具備的條件。
在我分析看來，農村人口進城的前提是要有足夠的就業機會，就業機會就要靠產業發展，產業發展就必須有企業的支持，而企業要支持整個產業的發展就必須由政府減輕很多稅費。而現在政府卻想要加重稅費，這樣怎么能運轉下去？
戶籍應回歸信息管理功能
理財一周報：現行的戶籍制度在農民城市化的進程中，扮演著何種角色？未來戶口的地位會發生怎樣的改變？
黨國英：現在的戶籍制度，的確存在不公平的地方，有些（農民的）權利就被犧牲了。所以要改革現行的戶籍制度，如果戶籍制度不改，就成了剝奪一些人利益的工具。戶口本來就是一個人口登記管理中的采集信息的基礎性的東西，只是現在附加上了社保，而社保需要戶口信息，這才是現在戶口存在不平等的原因。戶籍本身不創造財富，只是方便管理。
謝揚：戶籍更多地將表現為居住地的登記，而不表現為過去包羅萬象的功能。也就是說，戶籍將會越來越弱化，被各種福利制度所替代。最后將會逐漸簡化成一張紙，這張紙只代表了一個人在哪居住而已。所以現在高調宣傳的戶籍改革我認為意義不大，這最終還是要取決于背后那些福利制度的逐步改革和完善。不要再為戶籍制度改革唱高調，因為戶籍制度改革不是公安部一個部門弄的。這些事其實已經意義不大，很多人都已經看清了問題。所以我認為這次重啟的方案，選擇權是在農民手里，農民能夠自己算一筆賬，看看到底什么才是適合的。在我看來，最后戶籍將會變成一種簡單的登記制度。
不能簡單地將土地問題歸為戶口背后利益糾結的關鍵所在。因為現在很多人只看到表象，如果我們現在的財政制度發生改革，不再過多地依賴政府土地，也不過多依賴集體土地轉為國有土地這一途徑，那就不見得有利益糾結了，現行制度如果發生改變，就不會出現這一局面。可我們現在的財政制度又過于依賴土地，因為地方政府收入的一大來源就是土地出讓后積累的資金。
黃小虎：戶籍并不是最重要的東西，最主要的是戶籍背后所隱含的東西。關鍵還是要讓農民自己算賬，每個人的情況是千差萬別的，很難有一個具體的杠桿。如果用8萬元一畝的價格把農民的生路給買斷了，政府能不能保證農民在城市的生活有保障。
城市化不能搞“大躍進”
理財一周報：中國推進城市化進程的最佳路徑應該是什么？應該由政府，還是由民間和市場來主導這一過程？
黃小虎：城市化是一個自然的歷史過程，政府可以創造各種條件來推進城市化進程。比如“新市民”子女的教育、個人社保、醫療等問題。退休保障是以后需要考慮的事情，眼前需要考慮的是能不能有穩定的就業和比較滿意的收入，從而能夠支撐“新市民”在城市中生活下來。這個城市化嚴格說來，并不是政府規劃出來的，不能把城市化套上一個進度安排，城市化應該是一種各方面水到渠成的一個自然而然的過程。所以中國城市化的推進應該順其自然。
我認為還是要以市場為配置資源的基礎，而政府也要很好地協調服務，在城市化進程中，不宜有行政化的手段干預。
城市化是為了使農民能夠脫離農業和農村，能夠在城市里從事二、三產業。要讓這些“新市民”有穩定的收入，第二要讓他們各方面的權利得到基本的保障。這些不是政府說了算，而是需要取決于農民自己。城市提供的條件，“新市民”如果愿意接受，那就是他自己的選擇。
這又可能引發出一個問題：許多農民為了一張城市戶口而盲目進城，但之后又發現找不到穩定的工作，也沒有適合的住處，那就會成為一個很大的社會問題。而這個社會問題正是由政府自己造成的，最后還是要靠政府解決。
謝揚：我認為整個城市化進程應該是一個完整的市場化過程。而在市場化的過程中，需要有政府的作用、土地制度的作用，還有企業產業發展的作用，是各方面利益的一個博弈的過程。很難說是由政府主導還是由市場主導。
黨國英：中國的城市化我只嫌慢，但也不贊成“大躍進”。最佳路徑應該是招商引資，需要把工業搞起來，工業不搞哪來的城市。政府就是要服務，就是要發展市場經濟，要自由開放。
就業問題最關鍵
理財一周報：重慶此次提出了兩年300萬、十年1000萬的農民工進城計劃，重慶如何提供如此多的就業崗位？未來哪些問題將成為阻礙農民工在重慶安家落戶的最大障礙？
謝揚：重慶市認為現在能完成這樣一個十年1000萬的農民工進城計劃。未來五到十年，重慶市將建100家五星級酒店，而這只是其中就業渠道的一種。全國直轄市或地級市中，有100家五星級酒店的城市有幾個。這只是重慶現在透露出來的一項計劃，其他增加就業崗位的計劃還沒有公布。
重慶現在在發展各種各樣的產業，但這些都要依托企業的發展，現在改革的成本又都在企業身上，所以就有可能發生企業和就業之間的矛盾。如果企業要發展，就要招更多的工人，就要承擔更多的養老保險。
所以就業問題是最關鍵的。因為沒有就業就沒有收入，沒有收入就無法負擔那些保障。這就像現在很多的城市居民在城市中的境遇。而城市中的救濟制度也并不完善，那些交出土地的“新市民”和城市低收入市民都要競爭最低生活保障，而按照全世界平均的低收入人口占整個人口的6%這一比例來算，現在地方政府在最低生活保障上的支出和未來在這方面的支出將擴大多少？
所以如果短期內吸收過多的農村人口，超過一定比例的話，政府的財政收入不會像人口增長的速度一樣快，到時候肯定會出現財政缺口，這一缺口一出現，就業、社保這些承諾可能全都成為空話。
