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2025年03月13日
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十八大將新型城鎮化作為國家戰略，并提出要“努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。目前外出農民工各類社會保險的參保率都很低。如2012年，外出農民工參加社會養老保險、基本醫療保險和失業保險的比例分別僅為14.3%、16.9%和8.4%，在務工地自購房的農民工比例只有0.6％。要真正實現城鎮常住人口的基本公共服務全覆蓋，各相關主體面臨的成本分擔壓力非常巨大。因此，關于新型城鎮化的許多討論，都圍繞著其財政負擔測算、增加農民財產權等問題。新型城鎮化還會帶來非常復雜的利益關系重構，涉及城鎮基本公共服務擁擠性的加劇，以及城鎮勞動力市場供求關系的改變等。作為政府調控收入再分配的重要手段，財稅政策理應在化解這些利益關系沖突中發揮更大作用。
化解地區間利益關系沖突：財稅政策定位
我國目前的人口流動呈現非常典型的“孔雀東南飛”，廣東、上海等六個東南沿海省市吸納了80%以上的跨省流動人口，它們面臨更大的基本公共服務供給壓力。如何協調人口流入、流出地區的財政利益分配關系？《國家新型城鎮化規劃》提出的方案，主要是建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。目前地區間移民的技術結構、人口市民化的成本差異很大，構建不同層級政府間推進城鎮化的專項轉移支付制度，對人口流動的相關信息質量要求很高，使得最終的轉移支付資金分配標準變得非常復雜。再考慮到隨著我國的工業化和城鎮化的快速發展，還會帶來新型城鎮化專項轉移支付制度的頻繁變化。所有這些都意味著，通過政府間轉移支付制度實現農民工市民化的財政成本過于高昂。
筆者認為當前推進新型城鎮化的財稅政策定位，可考慮以社會保障體制改革為突破口，通過理清政府間縱向財政支出責任、社會保障費改稅，將外部性較為突出的養老、醫療等基本公共服務的供給責任上收，實行養老保險、醫療保險的全國性統籌改革。而轉移支付制度改革，還應繼續圍繞提高一般性轉移支付比重、簡化資金分配程序、提高預算管理的績效等既定改革方向進行。
化解居民間利益關系沖突：公共政策優化
長期以來，城鄉、地區分割的戶籍制度造成的嚴重社會階層分離，已經成為許多城市對流動人口設置就業、入學和社會保險歧視的主要依據。必須承認，短期中大量中低收入勞動力流入，會造成居民間利益關系發生一系列重大變化。一方面，流入地區勞動力市場競爭加劇、地方基本公共服務供給的財政壓力增大，可能會造成人口遷入地區戶籍居民的社會福利下降；另一方面，大中城市通過積分制分配入戶指標，不僅會影響流動人口的代際內利益分配，還會對代際間利益分配造成影響，尤其是在一個落戶指標可能影響到家庭未成年子女的教育機會時。
為防止新型城鎮化造成新的人與人之間的不公平，新型城鎮化的公共政策制定應兼顧公平和效率。筆者認為，關鍵是要建立更加合理的分類落戶篩選制度。即一方面要有流動人口的真正落戶偏好，另一方面也要給那些長期生活在城市、又有穩定工作的低收入勞動力更多的落戶機會。建議根據申請人在城市工作年限的排序基礎上，采取積分與搖號相結合的方式，分配落戶指標。對部分有條件的城市，還可以在上述年限排序的基礎上，允許其每年的指標有所變通或彈性，拿出一些落戶指標進行拍賣，既能補償“新市民”對基本公共服務消費帶來的負外部性成本，還可以改善地方政府增加基本公共服務供給的財政能力。
作為地方稅體系建設的重要基礎——房地產稅改革，應考慮到目前大多數城市的房產稅與教育、醫療等地方公共服務的消費常常并不對應，按面積設定免征額會造成低價房補貼高價房，筆者建議，房產稅征收可根據金額確定免征額，如根據當地商品房平均價格和一定固定面積確定免征額標準。并且在房產稅的法規中還應明確，在完成新型城鎮化的過渡期中，各地區的房產稅應主要用于為吸納“新市民”的基本公共服務供給提供資金支持。
均衡地區間基本公共服務供給推進產業的梯度轉移
由于我國目前地區間教育、醫療和社會保障水平嚴重不平衡，作為城鎮化改革的漸進性制度安排，在大城市、特大城市采取積分制分配落戶指標，有利于減少城鎮化的推進成本，降低社會改革風險。但也必須注意到，目前我國城市發展極化過于嚴重，中心城市的人才和資源集聚，并不僅源于其自身經濟努力的結果，其中也有相當一部分是因行政權力集中的外溢性，所導致的社會經濟資源在地區間的嚴重錯配。新型城鎮化的最終目標是，均衡地區間社會經濟發展，滿足多樣化的人口遷移需要。從這個意義上講，新型城鎮化改革不能僅滿足于實現流動農民工的市民化，更重要的是應該實現我國人口跨地區的自由和均衡流動，這需要建立在地區間社會經濟均衡發展的基礎上。
筆者認為，當前實現均衡的城鎮化的關鍵，在于國家加大向中小城市的公共基礎設施投資的傾斜力度，通過將中心城市的行政功能、經濟功能向外分散，部屬院校的招生指標逐步根據各省的報考人數進行分配等舉措，可以對因公共服務差別帶來的地區間人口流動的不均衡進行矯正。這一方面要求政府通過行政手段，將中心城市的教育、醫療和文體基礎建設項目向中小城市分離。隨著我國總體經濟實力不斷壯大和交通、通訊等基礎設施的改善，目前已具備重構政府性公共服務項目空間分布的條件。另一方面，要通過財稅手段提高地區間產業梯度轉移的效率，實現各地區產業發展和人口分布的融合發展，尤其是通過對基本公共服務供給的適度分權，帶動中西部省份的產業結構升級，使人口的工作地和居住地更有效地結合。這不僅能增加全體人民的幸福指數，也會大大降低推進新型城鎮化的財政成本壓力。
不可否認，新型城鎮化對中國未來經濟持續增長是一個重要機遇。打破長期形成的城鄉戶籍制度分割、實現城市的常住人口基本公共服務的全覆蓋，對中國這樣人口的地區間流動規模巨大的國家，將是一個了不起的成就。美國曾花了差不多二百年時間，直到1980年代，才真正實現了人口的自由流動權利。人口自由流動權利的實現是一個長期過程。從發達國家的歷史經驗看，這不僅需要法律層面的制度保障，更為重要的是現實觀念、執行層面的一系列深刻變革。因此，推進新型城鎮化，需要中央政府加大財政再分配的調控力度，更好地平衡城鎮化各相關利益主體的利益關系，通過有效促進人口自由流動的激勵與約束的機制建設，以實現我國勞動力市場的真正統一，以及居民間公平分享的經濟增長。
