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2025年03月13日
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“今天起，我就是一個(gè)真正的深圳人了！”2014年4月，來深圳打工15年的楊先生終于辦下了深圳戶口。這得益于2010年以來深圳實(shí)施的積分入戶制度，只要是滿足相應(yīng)積分要求的外來人口，都可以申請落戶。3年多來，已有20多萬人落戶深圳，圓了他們的“市民夢”。深圳的這一做法，是近年來戶籍制度改革的一種探索形式。加快推進(jìn)戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，不僅是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要，也是保障人民權(quán)利、推動(dòng)發(fā)展成果惠及全體人民的必然要求。
戶籍制度連著你我他
戶籍制度是一項(xiàng)基本的社會管理制度。我國戶籍制度的產(chǎn)生最早可以追溯到夏商時(shí)期，在漫長的古代社會，它一直是歷代王朝進(jìn)行征調(diào)賦役、落實(shí)社會管理的主要依據(jù)和重要途徑。新中國成立后，于1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更7項(xiàng)戶口登記制度。歷經(jīng)一系列政策調(diào)整，我國逐漸形成了以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)居民為主要特征的戶籍管理制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，戶籍制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會秩序等方面，發(fā)揮了重要作用，但也帶來了城鄉(xiāng)之間人口難以自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)戶口附著的福利待遇差距過大等問題。
改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)流動(dòng)人員增多，越來越多的人開始遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土，到城里“闖世界”。然而，城鄉(xiāng)分立的戶籍制度好比一道高墻，讓很多農(nóng)民雖然在城市里灑下了汗水、作出了貢獻(xiàn)，卻無法落下戶口、成為真正的“城里人”。2013年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而按戶籍人口算只有36%左右，有超過17%的人因戶籍限制處于“半市民化”的尷尬境地，不僅他們自身的合法權(quán)益難以保障，也嚴(yán)重影響著社會階層的和諧與城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。現(xiàn)行戶籍制度負(fù)面效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，人們期盼戶籍制度改革的呼聲日益強(qiáng)烈，對改革的進(jìn)展、動(dòng)向十分關(guān)注。為什么這項(xiàng)改革牽動(dòng)那么多人的神經(jīng)？
戶籍關(guān)乎老百姓日常生活。戶籍，不僅證明一個(gè)人的身份屬性，也和每個(gè)人生活的方方面面息息相關(guān)。從出生到老去，許多事情都和戶籍緊密相連。無論是上學(xué)就業(yè)、結(jié)婚生子，還是社會福利、衣食住行，戶口都如影隨形。可以說，戶口簿雖薄，卻承載著多種多樣的社會功能，見證著萬千家庭的生活軌跡，戶籍制度改革必然受關(guān)注、被聚焦。
戶籍關(guān)乎社會公平正義。長期以來，戶口將我國民眾劃分為不同人群，有城里人和農(nóng)村人，有外地人和本地人。不同的人，因戶口關(guān)系不同，享受著不同的社會待遇和福利。有人統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)戶口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等方面的待遇差別高達(dá)30多項(xiàng)。雖然這是歷史形成的，受到國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的制約，但從根本上看，與社會公平原則相悖。可以說，戶籍制度改革，就是要在不斷推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)、在國家經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展的進(jìn)程中，加速拆除橫亙在不同人群之間的藩籬，努力讓社會公平正義的陽光普照到每個(gè)人。
戶籍關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。“人是生產(chǎn)力中最活躍的因素”，勞動(dòng)力自由流動(dòng)是市場化程度的重要標(biāo)志。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，勞動(dòng)力流動(dòng)不斷加速，但現(xiàn)行戶籍制度，給勞動(dòng)力打上無形的“烙印”，使其自由流動(dòng)面臨諸多羈絆和壁壘，導(dǎo)致難以形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。戶籍制度改革，將有利于我國現(xiàn)代市場體系的完善，有助于市場發(fā)揮決定性作用。還要看到，未來一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)。城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，到2020年將有1億左右的人新落戶城鎮(zhèn)。能否通過推進(jìn)改革讓億萬農(nóng)民兄弟進(jìn)城落戶，直接關(guān)系新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。
微評
一紙戶籍，將中國人的身份牢牢“焊”在城與鄉(xiāng)的兩面。
給戶口簿“松松綁”，為農(nóng)民進(jìn)城打開一扇“希望之窗”。
戶籍制度改革涉及億萬百姓的切身利益，改革者需要有走鋼絲般的審慎與智慧，注意平衡不同的利益訴求。
融化戶籍堅(jiān)冰可期，實(shí)現(xiàn)公平正義可望。
戶籍制度改革牽一發(fā)動(dòng)全身
近年來，我國戶籍制度改革的步伐明顯加快，力度逐漸加大，我國大中小城市與小城鎮(zhèn)的戶籍制度都進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，在解決農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)、促進(jìn)人口合理遷徙方面取得一定成效。2010年至2012年，全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2505萬人，為前3年的2.2倍。
但與此同時(shí)，違背農(nóng)民意愿搞“拉進(jìn)城”、“被落戶”，“大城市擠破頭、小城市不愿留”，新生代進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民成為“兩棲人”等新情況不斷出現(xiàn)，戶籍制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的種種新問題新挑戰(zhàn)，凸顯出改革任務(wù)的艱巨和復(fù)雜。那么，戶籍制度改革的復(fù)雜性，到底體現(xiàn)在哪里？
戶籍制度，看似僅僅關(guān)乎戶口問題，而實(shí)際上牽涉到很多項(xiàng)制度，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公共衛(wèi)生服務(wù)、考試招生制度、住房保障制度等緊密相關(guān)。因此，推進(jìn)戶籍制度的改革，可以說是千頭萬緒、盤根錯(cuò)節(jié)，需要在各部門、上下級政府間做大量協(xié)調(diào)工作，需要多領(lǐng)域多層次改革配套進(jìn)行，復(fù)雜程度可見一斑。
戶籍制度附著了各種利益待遇，改革需要大量投入。戶籍制度改革的核心問題在于，許多公共服務(wù)和社會福利政策都與戶籍掛鉤，城鄉(xiāng)不同戶籍人口享受的服務(wù)、福利差距很大。推進(jìn)改革不僅是“一紙之變”，更需要真金白銀的投入，讓落戶的人享受同等的公共服務(wù)，填平“待遇鴻溝”。有專家測算，城鎮(zhèn)每落戶一個(gè)人，政府需要投入10萬元左右。今后幾年轉(zhuǎn)移的1億人，需要政府投入10萬億元。如果分?jǐn)傞_來，平均每年需投入1.43萬億元，這對于目前我國財(cái)力來說是個(gè)很重的負(fù)擔(dān)。
戶籍制度改革涉及億萬群眾，需要兼顧各方訴求。不同的群體在社會生活中有不同的需求，都有各自的“算盤”，有時(shí)彼此之間的訴求是對立的，協(xié)調(diào)起來尤為困難。比如，不少在大城市辛勤打拼的人，渴望落戶當(dāng)?shù)兀@得“同城待遇”。但遭遇一些人抵觸，特別是少數(shù)當(dāng)?shù)厝藦?qiáng)烈反對，他們擔(dān)心“蛋糕”被分享后會變小，有損自身利益。
戶籍制度改革雖然復(fù)雜，但黨和國家推進(jìn)改革的決心和舉措讓人看到了希望。我們必須有足夠的勇氣、智慧和韌勁，既堅(jiān)決又穩(wěn)妥地將這項(xiàng)改革推進(jìn)下去，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口進(jìn)城落戶的愿望早日實(shí)現(xiàn)。
聲音
孔祥智：戶籍制度改革要?jiǎng)冸x其附著的權(quán)益差距
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智認(rèn)為，戶籍制度改革的重點(diǎn)就在于剝離其附著的權(quán)益差距，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)公共資源分配和公共服務(wù)、福利待遇的均等化。說到底，就是要讓農(nóng)民與市民一樣共享發(fā)展的成果，既賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又讓他們有更好的社會保障和發(fā)展機(jī)會。
戶籍制度改革路線圖和時(shí)間表
加快戶籍制度改革，是全面深化改革的一項(xiàng)重大舉措，黨的十八屆三中全會作出了部署。為落實(shí)全會精神，公安部會同國家發(fā)展改革委等12個(gè)部門組成工作班子，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查研究，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，2014年7月底，國務(wù)院正式印發(fā)實(shí)施，為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。
改革的路線圖是什么？概括起來就是4句話，即全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。
改革的時(shí)間表是什么？《意見》提出，要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
改革涉及的對象有哪些？此輪改革以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧其他常住人口。從具體人群來說，解決好進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人口落戶問題，不斷提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。
戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌考慮，又要因地制宜，要順利完成改革任務(wù)，需要遵循以下原則：一是規(guī)范有序。立足基本國情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。二是尊重意愿。要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城，讓群眾自主選擇，不得采取強(qiáng)迫辦法辦理落戶。三是區(qū)別對待。國家層面的《意見》只是明確總體要求，各地還應(yīng)充分考慮本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，制定可操作的實(shí)施辦法。四是統(tǒng)籌配套。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。
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“中國綠卡”
綠卡是“外國人永久居留證”的俗稱，是獲得永久居留資格的外國人在他國境內(nèi)居留的合法身份證件。我國從2004年8月開始實(shí)施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，規(guī)定對在我國有關(guān)單位任職的外國籍高層次人才，在我國有較高數(shù)額直接投資的外國籍投資者、對我國有重大突出貢獻(xiàn)或國家特別需要的人員以及夫妻團(tuán)聚等家庭團(tuán)聚人員，可以授予“中國綠卡”。由于“門檻較高”，截至2012年年底，獲得“中國綠卡”的外國人只有近6000人，不到60多萬外籍常住人口的1%。
聲音
黃明：戶籍制度改革的任務(wù)是有序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)移人口市民化
公安部副部長黃明認(rèn)為，加快戶籍制度改革，重點(diǎn)是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是要解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
落戶城市是否更加容易
隨著《意見》的公布實(shí)施，戶籍制度改革的步伐進(jìn)一步加快，各地正在抓緊研究制定具體的落戶政策和方案。不少人關(guān)心著同一個(gè)問題：今后落戶城市是否會更加容易？落戶又需要哪些條件呢？
我國幅員遼闊，城市數(shù)量多，從幾萬人的小城鎮(zhèn)、十幾萬人的小城市，到幾十萬人的中等城市，再到幾百萬、上千萬人的大城市、特大城市，城市規(guī)模差距很大。因此，不同城市的落戶條件不可能完全一樣，搞一刀切。總的來看，各類城市有著不同的落戶條件和要求，實(shí)行差別化落戶政策。
對建制鎮(zhèn)和小城市來說，將全面放開落戶限制。只要在當(dāng)?shù)赜泻戏ǚ€(wěn)定住所(含租賃)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以申請登記常住戶口。
對中等城市來說，將有序放開落戶限制。主要分兩種情況：一是城市綜合承載能力壓力小的地方，可參照小城市標(biāo)準(zhǔn)全面放開；二是城市綜合承載能力壓力大的地方，可對合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所(含租賃)等作出規(guī)定，但對住所不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。
對大城市來說，落戶條件總的來說是放寬，但不同規(guī)模的大城市之間也存在差別：城區(qū)人口100萬至300萬的大城市，以擁有合法穩(wěn)定職業(yè)和住所(含租賃)為前提，合理放開落戶限制；城區(qū)人口300萬至500萬的大城市，為防止放開戶籍導(dǎo)致人口急劇膨脹，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，可對落戶條件作出比較嚴(yán)格的規(guī)定。大城市對社保年限的要求不得超過5年。
對特大城市來說，由于人口過度集聚，資源環(huán)境承載能力已不堪重負(fù)，人多、房貴、車堵、空氣污染等“城市病”問題日益嚴(yán)重，所以必須嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上特大城市的人口規(guī)模。為此，應(yīng)采取有效措施，對進(jìn)城落戶進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)控。
也要看到，特大城市和部分大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會多、公共服務(wù)水平高，落戶需求一直“高燒不退”。設(shè)置一定的落戶“門檻”，并不是拒人于千里之外，而是要堅(jiān)持“當(dāng)期可承受、長期可持續(xù)”的原則，合理有序引導(dǎo)落戶。一是建立完善積分落戶制度。近年來，天津、廣州、深圳、寧波等地探索建立積分落戶制度，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。下一步，應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范和完善這一制度，按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，成熟一批落戶一批。二是擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍。對于暫時(shí)不能落戶城市的常住人口，通過實(shí)施居住證制度，使其逐步享受城市的基本公共服務(wù)，分享城市發(fā)展帶來的成果，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋。與此同時(shí)，特大城市要科學(xué)定位、加快轉(zhuǎn)型升級、適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，引導(dǎo)人口有出有進(jìn)，努力使人口結(jié)構(gòu)更加合理。
長期以來，戶籍猶如橫亙在城鄉(xiāng)、地區(qū)居民之間的一塊堅(jiān)冰、一堵高墻，阻礙了人口的正常流動(dòng)與遷徙。而今，在全面深化改革的大潮中，戶籍制度改革正破浪前行，堅(jiān)冰開始融化、高墻逐漸拆除，億萬群眾的追夢之路將越走越順暢、越走越寬廣。
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我國的城市(鎮(zhèn))數(shù)量和人口規(guī)模
截至2010年，我國1000萬以上人口的特大城市有6個(gè)，500萬至1000萬人口的特大城市有10個(gè)；300萬至500萬人口的大城市有21個(gè)，100萬至300萬人口的大城市有103個(gè)；50萬至100萬人口的中等城市有138個(gè)；50萬以下人口的小城市有380個(gè)；建制鎮(zhèn)有19410個(gè)。
問與答
問：什么是積分落戶？
答：積分落戶，是指一些地方通過設(shè)置一套指標(biāo)體系，對外來人員落戶本地的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)即可申請落戶。目前，天津、上海、寧波、武漢、廣州、深圳、珠海等地都探索建立了積分落戶制。如深圳，指標(biāo)分值由基本要求、個(gè)人素質(zhì)、居住情況、參保情況、獎(jiǎng)勵(lì)加分和減分指標(biāo)6部分組成，總分值250分，符合一定條件的外來務(wù)工人員積滿100分即可申請落戶。
