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2025年03月13日
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目前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正在牽頭研究建立國(guó)家公園體制的思路，制定試點(diǎn)方案。
據(jù)有關(guān)人士透露，國(guó)家發(fā)改委已于5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進(jìn)行過多次討論。
這項(xiàng)工作并不輕松。新中國(guó)成立60多年來(lái)，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國(guó)土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì)作出“建立國(guó)家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關(guān)各部門和各地方政府?！皣?guó)家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>
雖然國(guó)家發(fā)改委的工作一直在低調(diào)進(jìn)行，但是在全國(guó)多地，關(guān)于建立國(guó)家公園的競(jìng)爭(zhēng)已然拉開帷幕。
爭(zhēng)搶“國(guó)家公園”
今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國(guó)家公園；湖南省張家界國(guó)家森林公園提出要建設(shè)一流國(guó)家公園；西藏也稱將于今年開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，爭(zhēng)取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯(cuò)、瑪旁雍措納入國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)范圍。
地方熱情升溫的背后，不乏部門競(jìng)爭(zhēng)色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國(guó)家林業(yè)局遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求將湖北列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。西藏提出建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)的消息，則來(lái)源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳。
國(guó)務(wù)院職能部門層面的行動(dòng)也已開始。
國(guó)家林業(yè)局書面答復(fù)本刊記者稱，“建立國(guó)家公園體制”的要求一提出，國(guó)家林業(yè)局便深入云南、湖北、安徽等地積極組織開展系列調(diào)研，國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)趙樹叢還親自帶隊(duì)深入一線開展專題調(diào)研。4月28日，由國(guó)家林業(yè)局、云南省人民政府、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國(guó)家公園建設(shè)研討會(huì)”在昆明召開。同時(shí)，國(guó)家林業(yè)局在總結(jié)推廣之前在云南的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并加強(qiáng)向中央報(bào)告林業(yè)部門有關(guān)國(guó)家公園建設(shè)的工作和設(shè)想，多次與綜合部門匯報(bào)溝通，介紹林業(yè)部門開展國(guó)家公園試點(diǎn)情況及對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的具體想法。
書面答復(fù)稱，該局也在探索建立國(guó)家公園制度標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)人們正確認(rèn)識(shí)和理解國(guó)家公園體制建設(shè)問題。
今年5月有媒體披露，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實(shí)國(guó)家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國(guó)家公園體制試點(diǎn)范圍。
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，住建部組織開展了國(guó)家公園體制建設(shè)相關(guān)研究，對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)、南非等國(guó)家的國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，梳理分析了國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實(shí)踐，研究認(rèn)為依托國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建立國(guó)家公園體制，制度優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)、實(shí)踐基礎(chǔ)更好。
2月17日，住建部在北京組織召開了建立國(guó)家公園體制研究座談會(huì)，聽取地方和相關(guān)專家的意見和建議，會(huì)議認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。
4月27日，住建部組織和支持中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)舉辦了主題為“我眼中的國(guó)家公園”的學(xué)術(shù)沙龍，邀請(qǐng)風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域的知名專家，就國(guó)家公園的界定、定位、體制、保護(hù)和管理等方面進(jìn)行交流討論，為中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)建言獻(xiàn)策。
世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委進(jìn)一步深化制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和改革舉措的組織實(shí)施。截至目前，國(guó)務(wù)院已設(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處。
截至發(fā)稿前，環(huán)保部未接受本刊采訪。據(jù)公開新聞報(bào)道，今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國(guó)家公園試點(diǎn)，成為全國(guó)首批兩個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)縣。
這樣的競(jìng)爭(zhēng)早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。2008年9月，黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)保部和國(guó)家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)獲得國(guó)家級(jí)政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國(guó)家公園。2012年，貴州稱將投資3萬(wàn)億元，打造“國(guó)家公園省”，這個(gè)計(jì)劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國(guó)家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。
GDP與管理權(quán)
3月7日，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國(guó)家公園試點(diǎn)；同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國(guó)家公園創(chuàng)建國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)實(shí)施方案》。
“這樣的方案違背了國(guó)家公園的理念?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對(duì)本刊記者說。在他看來(lái)，“國(guó)家公園”主旨是保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)，而“旅游景區(qū)”的重點(diǎn)是開發(fā)旅游資源，二者理念不同。
蘇楊認(rèn)為，中國(guó)建立國(guó)家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。
蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊?guó)心》中列舉的國(guó)家象征物也正是長(zhǎng)城、黃山等遺產(chǎn)地，其對(duì)國(guó)家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國(guó)家公園，他們的注意力主要放在爭(zhēng)牌子上?！币?yàn)槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長(zhǎng)。
此前被稱為“國(guó)家公園”的項(xiàng)目，確實(shí)給地方帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入便達(dá)到1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國(guó)家公園的兩個(gè)景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬(wàn)。
黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬(wàn)元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長(zhǎng)劉學(xué)進(jìn)向媒體估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬(wàn)元。
在國(guó)務(wù)院職能部門層面，由于此前中國(guó)的自然和文化遺產(chǎn)地的保護(hù)工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。
根據(jù)蘇楊的研究，我國(guó)目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。
這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評(píng)價(jià)和管理體系獨(dú)立完備(包括設(shè)置和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)按照條例或部門管理辦法進(jìn)行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價(jià)值及其保護(hù)利用要求具有本體系的特殊性。
這些遺產(chǎn)地目前有十余個(gè)分管部門管理。自然保護(hù)區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。其中，國(guó)家林業(yè)局管理的自然保護(hù)區(qū)占大多數(shù)。
風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家城市濕地公園由住建部管理；國(guó)家森林公園和國(guó)家濕地公園由國(guó)家林業(yè)局管理；文物保護(hù)單位由國(guó)家文物局管理；國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級(jí)旅游景區(qū)由國(guó)家旅游局管理。
其中，與國(guó)家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個(gè)部門：國(guó)家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因?yàn)樵诒姸囝愋偷淖匀缓臀幕z產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的。
大多數(shù)文物保護(hù)單位與自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)相比，涉及的面積較小，只有“十一五”以來(lái)的150處大遺址項(xiàng)目與國(guó)家公園關(guān)系較密切。
1979年，國(guó)務(wù)院明確中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的維護(hù)與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理。1998年5月，建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局，就其自然文化遺產(chǎn)地的管理與保護(hù)合作達(dá)成諒解備忘錄，在雙方各自法律保護(hù)下的國(guó)家公園系統(tǒng)，及自然、文化遺產(chǎn)資源保護(hù)方面，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理、自然資源管理、公園規(guī)劃與實(shí)施、講解與教育、公園管理與運(yùn)作等多方面進(jìn)行了交流與合作。
風(fēng)景名勝區(qū)也借鑒了諸多美國(guó)國(guó)家公園的管理制度。事實(shí)上，中國(guó)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在對(duì)外交流中所用的英文就是“National Park of China”，翻譯過來(lái)即“中國(guó)國(guó)家公園”。
中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2697個(gè)，其陸域面積占全國(guó)陸地總面積的14.77%，也占了中國(guó)自然和文化遺產(chǎn)地的大多數(shù)。
基于目前的管理格局，要建立國(guó)家公園體制，部門博弈在所難免。
“全民利益優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先”
在蘇楊看來(lái)，既然十八屆三中全會(huì)的《決定》將“建立國(guó)家公園體制”作為實(shí)事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運(yùn)作，而必須是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。
清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳指出：“保護(hù)與利用的平衡，是一個(gè)整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個(gè)地方既保護(hù)也利用，有可能是這個(gè)地方保護(hù)、那個(gè)地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護(hù)地老百姓的利益，只有國(guó)家可以協(xié)調(diào)這個(gè)事。當(dāng)然，國(guó)家公園和保護(hù)地的首要目標(biāo)是保護(hù)，這一點(diǎn)毋庸置疑?！?/p>
被廣泛認(rèn)可的國(guó)家公園的定義，是世界自然保護(hù)聯(lián)盟1994年作出的。世界自然保護(hù)聯(lián)盟基于管理目標(biāo)的不同，將保護(hù)區(qū)分為6類，按允許在保護(hù)區(qū)內(nèi)人類利用程度的遞升順序排列。其中，國(guó)家公園屬于第二類，其主要管理目標(biāo)為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩機(jī)會(huì)。具體定義為：國(guó)家公園是指那些陸地和(或)海洋地區(qū)，它們被指定用來(lái)：1.為當(dāng)代或子孫后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性；2.排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為；3.提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機(jī)會(huì)。
根據(jù)楊銳的研究，世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識(shí)和技術(shù)方法上。
在思想認(rèn)識(shí)方面，由過去主要保護(hù)視覺美學(xué)價(jià)值，深入到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對(duì)保護(hù)走向相對(duì)保護(hù)，從消極保護(hù)走向積極保護(hù)。在保護(hù)的格局上，由過去散點(diǎn)狀的保護(hù)，變?yōu)榻⒈Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)。
在技術(shù)方法方面，對(duì)一定環(huán)境下可以接受的改變極限、什么樣的保護(hù)地適合什么樣的旅游活動(dòng)等問題，都有一定的研究進(jìn)展。
從各國(guó)建立的國(guó)家公園體制來(lái)看，由于國(guó)情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項(xiàng)國(guó)際性運(yùn)動(dòng)，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點(diǎn)，就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。
這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系；中央政府與地方政府之間的關(guān)系；國(guó)家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系；不同政府部門之間的關(guān)系；立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體之間的關(guān)系；管理者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系；國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與民間保護(hù)團(tuán)體之間的關(guān)系。
中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心進(jìn)行的研究指出，總體來(lái)說，目前全球國(guó)家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國(guó)家公園。
美國(guó)的國(guó)家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護(hù)聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對(duì)北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來(lái)研究。
而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動(dòng)植物種類較少，自然景觀也較差，其國(guó)家公園管理體制有其自身的特點(diǎn)。
由于非洲曾作為歐洲列強(qiáng)的殖民地，歐洲的國(guó)家公園管理體制對(duì)非洲的國(guó)家公園影響較大。
亞洲國(guó)家多，國(guó)情也各不相同，保護(hù)地管理體制也多在學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)國(guó)情建設(shè)了各具特色的國(guó)家公園管理體制。
該項(xiàng)研究同時(shí)指出，總體來(lái)說，不同國(guó)家公園管理體制對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的借鑒意義在于：
第一，管理體系上，國(guó)家公園是重要的自然和文化遺產(chǎn)管理體系，但并不是唯一的管理體系。因此，將國(guó)家公園體系當(dāng)作各國(guó)(尤其是美國(guó))自然和文化遺產(chǎn)體系的全部管理體系是一種誤解。
第二，管理理念上，堅(jiān)持保護(hù)第一和公益性。各國(guó)都將資源保護(hù)作為國(guó)家公園的首要使命，要求保持其真實(shí)性、完整性，做到可持續(xù)利用。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)將國(guó)家公園自然和文化資源的公益服務(wù)功能放在突出的位置，促進(jìn)其為大眾共享，無(wú)論是國(guó)家公園的概念、內(nèi)涵，還是管理制度、管理模式都盡可能與這一理念相適應(yīng)。
第三，管理制度上，建立完善的法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)。各國(guó)國(guó)家公園管理制度均擁有完善的法律法規(guī)和制度，以保障國(guó)家公園管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是中央垂直管理還是以地方為主的管理，國(guó)家公園的管理均有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理。
第四，管理模式上，管經(jīng)分離，分工明確。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)資源保護(hù)和公共服務(wù)等公共品的供給，而對(duì)于營(yíng)利性商業(yè)服務(wù)等準(zhǔn)公共品則通過特許經(jīng)營(yíng)由市場(chǎng)供給。
第五，資金保障上，以政府財(cái)政投入為主。政府投入是國(guó)家公園資金的主要渠道，而社會(huì)捐助和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收入作為輔助渠道。
第六，監(jiān)督機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)社區(qū)和公眾參與。各國(guó)國(guó)家公園無(wú)一例外地都強(qiáng)調(diào)社區(qū)和公眾參與的多方監(jiān)督，保證對(duì)國(guó)家公園的有效監(jiān)督。
“國(guó)家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先。”楊銳說。他負(fù)責(zé)過很多保護(hù)地的總體規(guī)劃，他給自己定了個(gè)規(guī)矩——“不提開發(fā)，慎提發(fā)展，恰當(dāng)提利用，最好提欣賞。”
“沒想到現(xiàn)在中國(guó)與保護(hù)地相關(guān)的旅游發(fā)展這么快！這么猛！”他說，“現(xiàn)在不能隨便提保護(hù)地旅游，因?yàn)椴恢缆糜芜@把火，會(huì)把保護(hù)地?zé)绞裁闯潭取！?/p>
