以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
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這是6月的最后一周，原本不關(guān)心廣東高考升學(xué)率的來(lái)自湖北咸寧的出租車(chē)司機(jī)邵師傅，開(kāi)始留心廣東今年一本的上線(xiàn)人數(shù)增加了多少。
邵師傅的孩子原本讀完初二就要回老家念初三，考高中，在戶(hù)籍所在地的老家參加高考。不過(guò)廣東去年出臺(tái)的放開(kāi)外來(lái)務(wù)工人員異地高考的政策，讓正在準(zhǔn)備將讀初二的兒子送回老家的邵師傅大大松了一口氣。
廣東異地高考政策規(guī)定，隨遷子女在廣東參加中考并在父母就業(yè)城市具有高中階段3年完整學(xué)籍的，2016年起可以報(bào)名在廣東參加高考。
賦予外來(lái)人員子女在居住地接受義務(wù)教育且高考，只是政府提出糾正戶(hù)籍不公，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的一個(gè)方面。
6月14日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文在2014中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇時(shí)透露，國(guó)務(wù)院將很快推出關(guān)于戶(hù)籍制度改革的決定，著力解決進(jìn)城農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正入城鎮(zhèn)的問(wèn)題。
事實(shí)上，6月6日的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議已經(jīng)審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》。
習(xí)近平在會(huì)議上說(shuō)，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶(hù)籍制度，加快戶(hù)籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。他說(shuō)，總的政策要求是全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
廣東作為全國(guó)外來(lái)人口第一大省，近期提出的數(shù)項(xiàng)戶(hù)籍改革舉措比這一政策要求走得更遠(yuǎn)。
6月15日，廣東省召開(kāi)城鎮(zhèn)化會(huì)議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，要實(shí)現(xiàn)不少于600萬(wàn)本省和700萬(wàn)外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。而特大城市深圳，正在就居住證制度進(jìn)行全國(guó)首份立法，將外來(lái)常住人口的“準(zhǔn)市民”待遇固化，探索在無(wú)法顛覆城鄉(xiāng)戶(hù)籍二元分立的現(xiàn)實(shí)情況中，外來(lái)人口漸進(jìn)市民化之路。
根據(jù)官方公開(kāi)資料測(cè)算，如果按未來(lái)7年推動(dòng)1300萬(wàn)人落戶(hù)的話(huà)，廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一次性成本將高達(dá)1.7萬(wàn)億，每年新增的公共服務(wù)成本高達(dá)122億。
實(shí)際上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難點(diǎn)也正在于地方政府要承擔(dān)更多的公共財(cái)政支出。
廣東省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)徐少華透露，廣東省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已將建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制作為重點(diǎn)研究課題，正在組織省發(fā)改委、財(cái)政廳、人社廳等部門(mén)共同開(kāi)展專(zhuān)題研究。
深圳的外來(lái)人口漸進(jìn)市民化之路
6月25日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例（草案）》（下稱(chēng)《條例》）提請(qǐng)深圳人大常委會(huì)審議。牽頭起草這一條例的深圳市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)副主任劉曙光告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，《條例》最快有望今年十月正式出臺(tái)。
這一立法試圖做出的突破是，將居住證的職能從加強(qiáng)外來(lái)人口管理，更多地轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)。也就是說(shuō)，居住證要成為“準(zhǔn)戶(hù)籍”，是在深常住人口享受公共服務(wù)的憑證。
30年前，改革開(kāi)放前沿的深圳，首創(chuàng)“暫住證”。今天的深圳人難以想象的是，在收容遣送制度的陰影下，當(dāng)年闖深圳的外地人甚至出門(mén)買(mǎi)菜都要帶好暫住證。而且，在2002年6月之前，一張暫住證一年還要繳納300元的管理費(fèi)。
2003年收容遣送制度取消，暫住證制度的強(qiáng)制性隨即失去法律依托。2008年，深圳徹底告別暫住證時(shí)代，開(kāi)始發(fā)放帶有一定公共服務(wù)含義的居住證。
彼時(shí)，深圳以政府令的形式頒布了《深圳市居住證暫行辦法》。在劉曙光看來(lái)，這部由公安部門(mén)主導(dǎo)制定的政府規(guī)章，依舊更多地強(qiáng)調(diào)人口管理，且由于辦證門(mén)檻低，其中涉及的一些公共服務(wù)待遇實(shí)際上被虛置。
十八屆三中全會(huì)之后，創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為社會(huì)共識(shí)。“推進(jìn)居住證制度是深化戶(hù)籍制度改革的重要內(nèi)容。”深圳人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)主任傅倫博說(shuō)。
對(duì)于深圳這樣特大城市來(lái)說(shuō)，以居住證為切口，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是現(xiàn)實(shí)選擇。據(jù)深圳市公安局統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，深圳戶(hù)籍人口僅有325.5萬(wàn)，非深戶(hù)籍人口已達(dá)1505.08萬(wàn)，是中國(guó)外來(lái)人口最多的城市。
將居住證作為享受階梯式公共服務(wù)憑證，深圳首先考慮的是要將居住證的人口管理職能盡量剝離出去。
與正在實(shí)施的居住證制度不同的是，深圳此次立法將居住登記和居住證發(fā)放分離。當(dāng)前的制度安排下，深圳的外來(lái)人口，在進(jìn)行居住登記的同時(shí)，要么領(lǐng)取十年有效期的長(zhǎng)期居住證，要么領(lǐng)取短期的臨時(shí)居住證；但今后，深圳的外來(lái)人口雖然依然要進(jìn)行居住登記，但居住證是在符合一定條件下，由外來(lái)人口自主申領(lǐng)。
辦理的條件初步被定為：一是在深圳有合法穩(wěn)定居所（含租賃），并在申領(lǐng)之日前一年辦理了居住登記；二是在深圳有合法穩(wěn)定職業(yè)，并在申請(qǐng)之日前參加深圳社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)十二個(gè)月或者前兩年累計(jì)滿(mǎn)十八個(gè)月。
這樣的門(mén)檻比上海去年出臺(tái)的《上海市居住證管理辦法》以及國(guó)務(wù)院法制辦正在起草的《居住證管理辦法（草案）》要高。據(jù)劉曙光介紹，這兩份文件中，辦理居住證的條件都設(shè)定為有合法穩(wěn)定居所、合法穩(wěn)定職業(yè)滿(mǎn)6個(gè)月。
在劉曙光看來(lái)，大幅提高居住證辦理門(mén)檻是為了切實(shí)落實(shí)居住證的“含金量”。而這也是深圳這次立法的重頭戲。
條例草案中將居住證待遇分為三個(gè)層級(jí)。第一層是持證者都可享受的十多項(xiàng)基本公共服務(wù)。其中包括未成年子女幼兒園補(bǔ)貼、上學(xué)，申領(lǐng)駕照、護(hù)照以及來(lái)往港澳、臺(tái)灣通行證，還有社工服務(wù)、就業(yè)輔導(dǎo)培訓(xùn)以及執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼等十多項(xiàng)。
劉曙光說(shuō)，實(shí)際上，這部分待遇中還應(yīng)該包括社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育以及法律援助等，但由于在這些領(lǐng)域深圳已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口全覆蓋，所以在條例草案中，并沒(méi)有列明。
但在這次審議中，深圳人大常委會(huì)莊創(chuàng)裕委員認(rèn)為，要讓每個(gè)外來(lái)人員看得懂，這些權(quán)益恰恰要列在法規(guī)里面。
第二層是附加條件待遇。如果持證人符合居住年限、就業(yè)年限、社保參保年限等條件的，除了享受第一層基本公共服務(wù)外，子女還可以在深圳參加中考、高考、申請(qǐng)公共租賃住房或者租房補(bǔ)貼、困難救助等。
這里頭申請(qǐng)公共租賃住房或者租賃補(bǔ)貼可謂是最具“含金量”的政策。
與許多在深圳的普通外來(lái)務(wù)工家庭類(lèi)似，前文所述的出租車(chē)司機(jī)邵師傅一家一直居住在城中村，“一房一廳每月租金大概1000元，僅僅是附近小區(qū)房的一半，甚至是1/3。”邵師傅告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，但是現(xiàn)在深圳大規(guī)模進(jìn)行城中村拆遷改造，“如果到時(shí)候沒(méi)有便宜房子住，我們肯定呆不下去了。”
但是究竟什么樣的持證人可以享受公租房待遇？在條例草案中，立法者把制定資格標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力交給了政府。“我們?cè)O(shè)想，政府到時(shí)候可以根據(jù)自己財(cái)力狀況、公租房的建設(shè)情況和需要公租房的家庭數(shù)量，來(lái)靈活設(shè)定持證年限等條件。”劉曙光說(shuō)，“這一條能寫(xiě)進(jìn)來(lái)，我們覺(jué)得已經(jīng)挺不容易了。”
如此安排，對(duì)于翹首盼望低成本居住空間的萬(wàn)千深圳外來(lái)務(wù)工者家庭來(lái)說(shuō)，依然有“畫(huà)餅”之嫌。“深圳外來(lái)工這么多，猴年馬月才能輪上我們啊。不過(guò)有總比沒(méi)有強(qiáng)。”邵師傅說(shuō)。
不過(guò)，深圳近年按照中央要求，正在著力加大保障性住房投入。此次跟居住證條例同時(shí)提交人大常委會(huì)審議的還有一份《2014年本級(jí)財(cái)政預(yù)算調(diào)整報(bào)告》。這份報(bào)告提出，由于積極爭(zhēng)取，深圳獲準(zhǔn)發(fā)行42億元地方政府債券，其中28.9億元擬用于保障性住房建設(shè)，預(yù)計(jì)能夠提供11000余套市級(jí)保障性住房。
第三層待遇是持證人達(dá)到一定的條件后，可以申請(qǐng)入戶(hù)直接轉(zhuǎn)為深圳戶(hù)籍居民，而不愿意入戶(hù)的，則可完全享有與深圳戶(hù)籍居民同等的公共服務(wù)。
總的說(shuō)來(lái)，此次立法，深圳希望以居住證為載體，結(jié)束相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)于非戶(hù)籍人口提供公共服務(wù)的無(wú)序狀態(tài)，試圖為非戶(hù)籍在深人士畫(huà)出一張清晰的公共服務(wù)圖譜，同時(shí)建立公平有序落戶(hù)的階梯式政策通道。
廣東研究建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶看來(lái)，對(duì)原農(nóng)業(yè)人口打開(kāi)城市大門(mén)，需要戶(hù)籍改革和公共服務(wù)全覆蓋同步推進(jìn)，也就是落戶(hù)式市民化和普惠式市民化并舉。前文中深圳所做的嘗試無(wú)疑屬于后者，而廣東省層面，也正在著手推行落戶(hù)式市民化，以及省級(jí)統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。
雖然珠三角地區(qū)是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，廣東省的經(jīng)濟(jì)體量也多年蟬聯(lián)全國(guó)第一，但廣東區(qū)域內(nèi)部不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。長(zhǎng)期以來(lái)粵東西北地區(qū)人均收入低于全國(guó)平均水平，城鎮(zhèn)化水平相應(yīng)也與珠三角地區(qū)、乃至全國(guó)平均有較大差距。
廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃披露，截至2010年底，珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)82.72％，而粵東、粵西、粵北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為57.71％、37.67％、44.29％。
另一方面，廣東作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口第一大省，面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大壓力。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，廣東省異地務(wù)工人員約2700萬(wàn)，其中省內(nèi)1040萬(wàn)人，省外1660萬(wàn)人。
用廣東省政協(xié)黨組副書(shū)記、副主席梁偉發(fā)的話(huà)說(shuō)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，題目大，涉及面廣，難度也大，但廣東必須回答好這個(gè)問(wèn)題。
6月15日，廣東省召開(kāi)城鎮(zhèn)化會(huì)議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，要實(shí)現(xiàn)不少于600萬(wàn)本省和700萬(wàn)外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。
7年1300萬(wàn)，這是加速“進(jìn)城”的節(jié)奏。自2010年，廣東率先積分入戶(hù)以來(lái)，截至2013年底，僅有約60.2萬(wàn)人通過(guò)這一通道落戶(hù)廣東。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，廣東提出三個(gè)全面放開(kāi)：全面放開(kāi)本科以上學(xué)歷畢業(yè)生落戶(hù)限制；全面放開(kāi)除廣州、深圳以外城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員直系親屬隨遷限制和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生落戶(hù)限制，以及全面放開(kāi)除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山以外的中小城市及建制鎮(zhèn)落戶(hù)限制。
在最近一次廣東省政協(xié)組織的、就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的專(zhuān)題議政會(huì)上，廣東省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)徐少華透露，廣東下一步將對(duì)在廣東創(chuàng)業(yè)的“個(gè)體戶(hù)”給予戶(hù)籍制度上的支持。
為了應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化下廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何市民化這一問(wèn)題，廣東省政協(xié)成立了專(zhuān)題調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研組認(rèn)為，目前廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的主要問(wèn)題首先是一些地方政府思想認(rèn)識(shí)上的不足。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道獲得的這份政協(xié)調(diào)研報(bào)告顯示，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，一些地方政府還抱有“要人手不要人口”的思路，將與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關(guān)系簡(jiǎn)化為“勞務(wù)關(guān)系”，對(duì)吸引人力資源以支撐長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展重要性認(rèn)識(shí)不足。除此之外，還有個(gè)別地方政府被動(dòng)觀望，等待中央的“頂層設(shè)計(jì)”與配套政策。
但無(wú)法回避的是，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難點(diǎn)在于地方政府要承擔(dān)更多的公共財(cái)政支出。
以最為緊要的教育為例。廣東省曾做過(guò)測(cè)算，2011年全省跨縣（市、區(qū)）流動(dòng)的非戶(hù)籍學(xué)生達(dá)到339萬(wàn)人，如果將這些非戶(hù)籍學(xué)生入讀公辦學(xué)校的比例由目前的25%提高至75%，則需要新增公辦學(xué)位78萬(wàn)個(gè)，為此需要投資203.5億元用于新建學(xué)校的征地、校舍和教學(xué)儀器設(shè)備，每年還要支出173.3億元用于公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、教師工資福利。
為此，上述調(diào)研組建議，接下來(lái)要加大省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度，改變主要以戶(hù)籍人口為依據(jù)的資金經(jīng)費(fèi)劃撥方式，加大以常住人口劃拔經(jīng)費(fèi)系數(shù)比例，提高省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度。以中小學(xué)生的學(xué)籍信息為基礎(chǔ)，在廣東省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)“錢(qián)隨人走”，提高對(duì)接納隨遷子女就讀學(xué)校的資金補(bǔ)貼。
這一建議與廣東省高層愿景一致。徐少華在上述會(huì)議上透露，廣東省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已將建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制作為重點(diǎn)研究課題，正在組織省發(fā)改委、財(cái)政廳、人社廳等部門(mén)共同開(kāi)展專(zhuān)題研究。
下一步，廣東省財(cái)政廳將會(huì)同省直有關(guān)部門(mén)和市縣財(cái)政部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)廣東省承擔(dān)的非戶(hù)籍常住人口公共服務(wù)支出預(yù)算，在測(cè)算的基礎(chǔ)上積極向財(cái)政部反映，爭(zhēng)取財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付支持。同時(shí)進(jìn)一步完善對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中充分考慮非戶(hù)籍常住人口因素，逐步建立與市民化掛鉤的省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
此外，徐少華表示，下一步還將逐步放開(kāi)健康教育、疾病防控、預(yù)防接種等公共服務(wù)項(xiàng)目的戶(hù)籍限制，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)人口參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系省內(nèi)、省際順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的順暢銜接。
另外，廣東還將建立不分戶(hù)籍、不分經(jīng)濟(jì)類(lèi)型和用工形式的失業(yè)保險(xiǎn)制度，并把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障和公積金制度覆蓋范圍，采用公租房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善異地務(wù)工人員居住條件，在異地務(wù)工人員較多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中配套建設(shè)單元型或宿舍型公租房。將城中村和棚戶(hù)區(qū)改造和保障房建設(shè)結(jié)合起來(lái)，探索將經(jīng)過(guò)整治的城中村住宅規(guī)范化納入住房保障體系。
不容忽略的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化紅利
無(wú)論是哪種模式的市民化，推進(jìn)的關(guān)鍵在于成本分擔(dān)機(jī)制的建立。
徐少華透露，廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬(wàn)元，每年公共服務(wù)成本6581元。而預(yù)計(jì)2013至2020年，廣東基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金將超過(guò)3萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)約12.5%，年均新增投入達(dá)450億元。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者按此推斷，如果按未來(lái)7年推動(dòng)1300萬(wàn)人落戶(hù)的話(huà)，一次性成本將高達(dá)1.7萬(wàn)億（13.14萬(wàn)元），每年公共服務(wù)成本6581元。而預(yù)計(jì)2013至2020年，廣東基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金將超過(guò)3萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)約12.5%，年均新增投入達(dá)450億元。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者按此推斷，如果按未來(lái)7年推動(dòng)1300萬(wàn)人落戶(hù)的話(huà)，一次性成本將高達(dá)1.7萬(wàn)億（13.14萬(wàn)×1300萬(wàn)），每年新增的公共服務(wù)成本高達(dá)122億（1300/7萬(wàn)人×6581元），占廣東年新增投入近1/3。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪(fǎng)時(shí)指出，在現(xiàn)行財(cái)政和事權(quán)劃分體制下，農(nóng)民工市民化產(chǎn)生的各種社會(huì)成本，主要靠輸入地城市政府自行消化。這使城市政府承受較大財(cái)政支出壓力，這是城市政府不愿向農(nóng)民工開(kāi)放戶(hù)籍的根本原因。
盡管近年，針對(duì)一些地方反映的突出問(wèn)題，中央財(cái)政開(kāi)始分擔(dān)部分責(zé)任。例如，中央財(cái)政從2008年秋季學(xué)期起，安排獎(jiǎng)勵(lì)資金專(zhuān)項(xiàng)用于接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件。“但截至目前，農(nóng)民工進(jìn)城的各種社會(huì)成本絕大部分仍要靠地方承擔(dān)。”葉興慶說(shuō)。
他建議，上級(jí)政府在衡量輸入地人均財(cái)力時(shí)，應(yīng)將全部常住人口作為基數(shù)，并充分考慮提供公共服務(wù)成本較高的因素。“可以借鑒中央財(cái)政對(duì)輸入地解決農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，建立與實(shí)際服務(wù)人口相匹配的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動(dòng)輸入地接納外來(lái)人口的積極性。”
但與此同時(shí)，多位專(zhuān)家都表示，地方政府不應(yīng)該過(guò)分強(qiáng)調(diào)成本，而更應(yīng)該看到推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是維護(hù)社會(huì)公平、穩(wěn)定的政治選擇，其本身也能釋放出諸多紅利。
以勞動(dòng)力市場(chǎng)為例。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱帶領(lǐng)的深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院所做的研究，對(duì)于廣東這樣的用工大省來(lái)說(shuō)，解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，很大程度上或許可以破解近年越演越烈的“民工荒”悖論。
近兩年農(nóng)民工資平均以10%以上的速度增長(zhǎng)，一些地方已到“劉易斯拐點(diǎn)”，過(guò)剩農(nóng)業(yè)過(guò)剩勞動(dòng)力已經(jīng)用完的結(jié)論不絕于耳。
但樊綱及其研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，中國(guó)目前的情況與劉易斯拐點(diǎn)的基本條件不符。“中國(guó)農(nóng)民的收入，平均說(shuō)來(lái)還不到‘農(nóng)民工’的工資收入的50%-60%，中國(guó)農(nóng)民的人數(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有減少到人均收入與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工資相等的地步。”樊綱此前對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說(shuō)。
樊綱認(rèn)為，問(wèn)題在于，由于城市不為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供社會(huì)保障和福利，使得他們無(wú)法在城市定居而過(guò)早退出城市勞動(dòng)力供給市場(chǎng)而回到農(nóng)村。特別是在沿海地區(qū)，這是導(dǎo)致“民工荒”的一個(gè)重要原因。
在《農(nóng)民工早退：理論、實(shí)證與政策》一書(shū)中，樊綱等人發(fā)現(xiàn)，無(wú)論從全國(guó)與城市、鄉(xiāng)村及外出勞動(dòng)力各類(lèi)不同年齡結(jié)構(gòu)的橫向?qū)Ρ龋蚴菑耐獬鰟趧?dòng)力自身不同年齡結(jié)構(gòu)的縱向?qū)Ρ龋砻鬓r(nóng)民工40歲左右就逐步退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)，這不僅導(dǎo)致城市勞動(dòng)力短缺，也導(dǎo)致熟練老工人的匱乏。
針對(duì)這樣的問(wèn)題，樊綱等人提出解決辦法就是漸進(jìn)市民化。在路線(xiàn)圖上，樊綱主張先解決占大頭的跨區(qū)（省）、外出打工年齡超過(guò)10年以上以及“農(nóng)二代”的市民化問(wèn)題；在操作策略上，不要求一下子與所在地城市居民平齊，當(dāng)然也不能以農(nóng)民工放棄土地等原有的農(nóng)村“保障”掛鉤。
然而，盤(pán)活農(nóng)村承包地、宅基地，讓愿意進(jìn)城的農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城卻是各方希望看到的。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這意味著他們可以擁有更多可以支配的收入，而不僅僅是“只有勞動(dòng)力資本，艱難生存”。廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師馬向明說(shuō)。
對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，大批攜帶著更多財(cái)產(chǎn)性收入的外來(lái)務(wù)工者市民化后，也意味著巨大消費(fèi)能力的釋放。
不僅如此，在華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)羅必良看來(lái)，這還意味著農(nóng)民還有了創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)移的可能。“農(nóng)民將不僅是勞動(dòng)者，還有可能成為投資股東，這將給整個(gè)社會(huì)的資本結(jié)構(gòu)帶來(lái)很大的變化，也將是未來(lái)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。”
葉興慶認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在擴(kuò)大農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能方面，當(dāng)下要做的是，一方面明確抵押、擔(dān)保、入股的客體是經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面繼續(xù)大力推行確權(quán)登記頒證。
宅基地不能流轉(zhuǎn)導(dǎo)致附著在其上的農(nóng)民住宅價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)也是需要破解的問(wèn)題。“大量空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非常可惜。”葉興慶說(shuō)。
