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2025年03月13日
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國土部8日公布消息稱，經中央編辦批復，國土部已正式掛牌成立不動產登記局，承擔指導監督全國土地、房屋、林地、草原、海域登記等不動產登記工作的職責。
而此前，國土部曾發文稱，將在2016年全面實施統一登記制度。按照計劃，從今年開始，用三年左右時間全面建立不動產統一登記制度；用四年左右時間，運行統一的不動產登記信息管理基礎平臺，形成不動產統一登記體系。
“不動產統一登記以土地為核心，由國土部牽頭，九部門共同組成，溝通協調解決重大問題。”近日，國土部一位官員告訴《華夏時報》記者。因此，要整合好不動產登記工作，還需要一段磨合時間。
事實上，中國在多年前就已提出統一不動產登記制度，但進展十分緩慢。“不動產登記領域存在的多頭管理、職能重疊等問題。”國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家在接受本報記者采訪時說。
先完成頂層設計
今年1月中央編辦發布《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》（以下簡稱《通知》），明確不動產登記職責整合后，按照人隨事走的原則，適當加強國土部相關機構和人員，在國土部地籍管理司加掛不動產登記局牌子。
而按照國土部的部署，今年還將圍繞登記機構、登記依據、登記簿冊和信息平臺這“四統一”推進工作。“重點是抓好不動產登記制度頂層設計，制定方案，溝通情況，做好下一步部門銜接工作準備。”國土部部長姜大明曾表示。
8日，記者在國土部官網看到，地籍司依然存在，暫時還不見“不動產局”。
就新設不動產局權責問題，8日記者向國土部求證。國土部一內部人士表示：“今年的一項重點任務，是要完成不動產登記制度的頂層設計。”
據了解，不動產局為國土部管理的局級機構，而非一般意義的“內設機構”。除負擔整合登記職能外，還將擔負對外提供“合法查詢、證明”等職能。“按照慣例，要公布不動產局三定方案后，權責才清晰。”長期研究機構改革的南開大學教授賈義猛認為。
賈義猛對記者表示，按照國務院對不動產登記制度改革的分工，在中央層面，全國不動產的統一登記由國土部負責，“各地也必須歸口到一個部門，也應加快組建不動產登記局。”
“房地產要回到市場調控中，市場調控需要制度完善的體系。”中國房地產學會副會長陳國強說。事實上，國務院常務會議去年底就決定整合不動產登記職責，理順部門職責關系，交由國土部負責。不過，至今不動產局的機構設置、人員編制等問題卻遲遲未對外公布。
陳國強則認為，進行不動產統一登記，只是為下一步房地產稅的征收準備前提條件，但這并不意味就是房價下跌的一個時間節點。
掛牌沒編制
受訪專家認為，過去分散在多部委的不動產登記工作，正在被艱難地整合中。2013年11月20日，國務院常務會議就決定整合不動產登記職責，要求加快組建不動產登記局；2014年1月21日，中編辦下發《通知》，要求建立不動產登記工作部際聯席會議制度，并在國土部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，另外對住建部、農業部、林業局、海洋局等其他部委的交接工作也做了規定。
至此，不動產統一登記工作有了最高指揮官，國土部負責不動產統一登記的頂層設計。
但實際上設立不動產局的工作，也并非一帆風順。其中一個問題就是，國土部已經向中編辦提交了增加機構編制的申請，至今尚未公布結果。
按照今年中央的精神，為避免給政府機構改革增加難度，對機構編制數量的把關更加嚴格。“本屆政府任期內財政供養人員總量只減不增。”國務院總理李克強在今年兩會所作的政府工作報告中強調。
此前國務院下發的通知也明確規定，“嚴格控制行政機構設置和行政編制。工作任務增加的部門，所需機構編制主要通過內部整合和調劑解決。”因此，在嚴控編制數量的情況下，設立不動產局似乎有些尷尬。
事實上，不僅是國土部面臨著增設機構和人員的問題，地方各級國土部門都將面臨著同樣的問題。如何解決人員問題，只能從中編辦《通知》中的“人隨事走”尋找答案。“可以增加職能并不增加編制，或者進行內部調劑。”國家行政學院經濟學部教授張占斌認為，不動產局有些職能是從其他部門直接劃管過來的，但問題沒協商好。
賈義猛對記者說，不動產局主要負責政策制定、標準制定、信息匯總分析等，不可能安排很多人，具體承擔登記的人會放到地方。
整合難題
“不動產登記機構的不統一，會帶來很多問題。”北京大學財經法研究中心主任劉劍文告訴記者，建立不動產統一登記制度，必然涉及相關部門權力的重新劃分，如何平衡各方利益需要時間。而曾參與不動產法規制定的清華大學法學院副教授程嘯在接受記者采訪時也認為，這項制度會觸動各相關部門利益。
此前，與不動產登記工作相關的職能，散落于十多個部門，在許多城市，實行房、地分開登記：國有建設用地使用權在土地管理部門登記，其上房屋則在房產管理部門登記。此外，耕地、草原、林地、海域使用權等又分散在不同部門，涉及國土、住建、農業、林業等多個部門。而設立不動產局，就是要整合這些職能。
程嘯說，《物權法》規定，國家對不動產實行統一登記制度，但“登記的范圍、機構和辦法”由法律、行政法規另行規定。“不動產統一登記，主要是圍繞國土部為主展開相關職能的整合。”上述國土部官員說。
據了解，該項工作由國土部政策法規司、地籍司等參與。去年，國務院辦公廳發布的《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》提出，由中央機構編制委員會辦公室于2013年4月底前完成整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責等，但記者了解到的情況是，“這項工作至今尚未完成”。
“由誰負責，如何執行，都缺乏統一的法律依據。”劉劍文表示。
而對于不動產登記制度是否會倒逼官員“拋房”的問題，國土部地籍管理司有關負責人的回應稱，不動產登記與房價反腐無直接關系。“不動產登記制度要真正發揮作用，需要與信用體系建設相配合。”國土部副部長胡存智認為，這需要一個過程，不可一蹴而就。
