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2025年03月14日
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中國(guó)地方財(cái)政(預(yù)算內(nèi))收入主要靠營(yíng)業(yè)稅以及與中央分享的增值稅和企業(yè)所得稅。個(gè)人所得稅也是地方收入的一部分，但比重還不大。城市化發(fā)展帶來了對(duì)地方公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)，要求大量的基本建設(shè)投入，使地方政府不得不依賴各種收費(fèi)，尤其是土地出讓金，來獲得城市建設(shè)的資金。
中國(guó)的城市化還有很長(zhǎng)很艱難的路程。按麥肯錫2008年《迎接中國(guó)十億城市大軍》的報(bào)告估計(jì)，從2005年到2025年的20年里，中國(guó)要新增3.5億城市居民。這樣大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可避免的，也對(duì)地方公共財(cái)政提出了極大的挑戰(zhàn)。如何讓地方政府有一個(gè)適合地方發(fā)展需要的財(cái)政收入？如何更加合理地分?jǐn)偝鞘薪ㄔO(shè)的公共投資成本？房地產(chǎn)稅改革對(duì)解決這些問題有重要的作用。
在過去的20年里，中國(guó)城市住房改革已使廣大居民獲得了城市住房和土地使用的產(chǎn)權(quán)，為房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造了條件。與此同時(shí)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)的作用下，城市建設(shè)的發(fā)展也助長(zhǎng)了財(cái)富分配的不均，并使進(jìn)入城市的門檻不斷提高。房地產(chǎn)稅的缺失加強(qiáng)了這些現(xiàn)象，這不利于社會(huì)和諧發(fā)展，也有礙城市化的繼續(xù)進(jìn)展。
土地價(jià)值差距擴(kuò)大
城市化的地理特征就是人口和就業(yè)的高度集中。這樣的空間集中形態(tài)是充分發(fā)揮勞動(dòng)力社會(huì)分工合作，從而提高生產(chǎn)力的前提條件。但勞動(dòng)力聚集是建立在許多城市公共設(shè)施和公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，包括道路交通、供水供能和排污清潔等。同時(shí)，分工與合作需要技能的提高和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，因此需要加快公共教育和社會(huì)保險(xiǎn)的建設(shè)。這些公共建設(shè)推動(dòng)城市化，城市化帶來聚集規(guī)模效益，聚集規(guī)模效益必然造成土地價(jià)值的空間差異。
在中國(guó)，地區(qū)間城市土地價(jià)值的差異很大。基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)投入的差別，產(chǎn)生了地區(qū)間生產(chǎn)力、生活質(zhì)量和人力資本提升條件的差別。比如，2004年東部地區(qū)的人均財(cái)政性教育支出為342元，西部地區(qū)為215元，東部比西部高出59%。2004年中國(guó)人均財(cái)政支出的省際差異系數(shù)是0.76，2007年下降到0.66，但仍然大于人均GDP的省際差異系數(shù)0.63。
當(dāng)勞動(dòng)力可以跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，條件好的地區(qū)吸引更多的人才和勞動(dòng)力，城市的規(guī)模聚集效益上升，使地區(qū)間的收入差異進(jìn)一步擴(kuò)大。勞動(dòng)力流入造成土地和住房需求的高漲，只能靠土地價(jià)格上升來平衡勞動(dòng)力流動(dòng)的意向。因此，地價(jià)差距反映了地區(qū)間發(fā)展的差距。隨著中國(guó)戶籍制度的改革，勞動(dòng)力的流動(dòng)性將進(jìn)一步增加，地區(qū)間的地價(jià)差異還可能擴(kuò)大。零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)于2010年4月進(jìn)行的“中國(guó)城市和農(nóng)村居民流動(dòng)意愿調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，約一半的縣城居民有向大城市流動(dòng)的意愿，18% 的省會(huì)城市居民有向北京、上海和廣州流動(dòng)的意愿。
那么，什么因素使得地區(qū)間土地價(jià)格的差異不會(huì)消失呢？
第一，勞動(dòng)力聚集規(guī)模效益具有自我加強(qiáng)的機(jī)能。比如，與小城市相比，在大城市的貿(mào)易信息、運(yùn)輸?shù)冉灰壮杀緯?huì)低許多；大城市的就業(yè)密度有利于降低各類專業(yè)人員找工作的成本；大城市里學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)多，有利于降低人力資本提升的成本。這些聚集效益為當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)投入創(chuàng)造了需求和回報(bào)，而公共投入又反過來加強(qiáng)了當(dāng)?shù)刭Q(mào)易、就業(yè)和人力資本提升的聚集效益。這種正反饋效應(yīng)，造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模的持久差別。
第二，地區(qū)間公共投入的差別也受資源分配制約。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，資本和人才資源緊缺，往往促使資源流向聚集規(guī)模效益好的地方，造成地區(qū)間生產(chǎn)力和人力資本提升效益差距擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本和人才資源的積累，地區(qū)間資本和人才資源的差別會(huì)有所縮小。
另外，地方財(cái)政體制也會(huì)影響資源的空間配置。例如，中國(guó)地方政府不能直接從資本市場(chǎng)融資，需要靠出讓土地使用權(quán)獲得資金。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)土地價(jià)值的差異，造成了地方政府融資成本的差異，從而加劇了地區(qū)間資源分配的不均：地價(jià)高的地方更有資源發(fā)展，地價(jià)升得越高。
降低進(jìn)城“門票”價(jià)格
征收房地產(chǎn)稅有利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，體現(xiàn)公民納稅與獲得公共投入利益相匹配的公平原則。同時(shí)，對(duì)保有房地產(chǎn)征稅還可起到穩(wěn)定房?jī)r(jià)、鼓勵(lì)地方政府重視民生以及公共投資長(zhǎng)期效益的作用。
如前文所述，城市土地價(jià)值的差別源于公共投入，又被聚集規(guī)模效益放大。所以，城市土地價(jià)值代表的主要是社會(huì)財(cái)富，不是個(gè)人創(chuàng)造的財(cái)富。早在1879年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家亨利·喬治(Henry George)就在其著作《進(jìn)步與貧窮》(Progress and Poverty)中強(qiáng)調(diào)了這個(gè)道理。因此，對(duì)這一財(cái)富征稅，既能集合公共資源反饋于城市建設(shè)——從而保持和增加體現(xiàn)在土地價(jià)值中的社會(huì)財(cái)富，又能使公共投入的成本比較公平地分?jǐn)偨o居民——得益多、地產(chǎn)價(jià)值高的業(yè)主多承擔(dān)一些公共投入的成本。
目前，中國(guó)地方政府已有各類基于房地產(chǎn)的稅收，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅和耕地占用稅，但這些稅收比重小，除了契稅，征收對(duì)象主要不是居民。地方政府主要靠土地出讓金來籌資搞城市公共建設(shè)。2007年全國(guó)土地出讓總價(jià)款占全國(guó)財(cái)政收入的23%，是地方預(yù)算外收入的191%。然而靠土地出讓籌資是不能維持長(zhǎng)久的。隨著城市化的成熟，可供出讓的土地資源會(huì)越來越少。
按2006年財(cái)政數(shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)的公共消費(fèi)(包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn))開支占GDP的比重還不到5%，比中等收入國(guó)家的正常水平低7個(gè)百分點(diǎn)。這一方面反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)對(duì)基建資金的需求，另一方面也反映了地方政府動(dòng)機(jī)的偏誤和畸形的地方公共收入結(jié)構(gòu)。中國(guó)90% 以上的公共消費(fèi)開支由地方政府承擔(dān)，然而這些公共消費(fèi)不直接為地方政府創(chuàng)造收入，使地方政府沒有積極性去提供公共消費(fèi)，往往將公共消費(fèi)的責(zé)任推給企業(yè)。
建立對(duì)房地產(chǎn)保有價(jià)值的征稅體系，將為地方政府創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的、并與地方建設(shè)效益掛鉤的地方收入。這種收入可以增強(qiáng)地方政府的長(zhǎng)期償債能力，為地方政府從資本市場(chǎng)舉債搞城市建設(shè)創(chuàng)造重要條件，有助于地區(qū)間更加平衡的發(fā)展。地方政府不必等到地價(jià)高了才融資，因?yàn)轭A(yù)期的城市建設(shè)投資，可增加未來的房地產(chǎn)稅收，并為城市融資提供保障。而且，用長(zhǎng)期的房地產(chǎn)保有稅收的增長(zhǎng)來融資，也具有跨世代的公平性。出讓土地的融資方式是讓當(dāng)代人承擔(dān)城市建設(shè)的成本。但是城市建設(shè)投資的效益是讓幾代人享用的，因此不應(yīng)該由一代人承擔(dān)投資成本，而應(yīng)該由幾代人來分擔(dān)。
讓房地產(chǎn)保有稅在地方公共收入中占主導(dǎo)地位，可以促使地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體的城市效益來支配公共投資與開支。當(dāng)?shù)胤焦彩杖胍誀I(yíng)業(yè)稅和增值稅為主導(dǎo)時(shí)，地方政府往往偏好招商引資開發(fā)項(xiàng)目，而不重視對(duì)教育衛(wèi)生和社保的公共開支。房地產(chǎn)保有稅可以直接體現(xiàn)用于民生的公共開支的社會(huì)效益，即地方生活質(zhì)量提高使住房?jī)r(jià)值上升，地方政府更有積極性去做民生事業(yè)建設(shè)。再有，地方政府依賴出讓土地融資會(huì)更多受局部的和短期投資效益的影響。比如，政府往往對(duì)舊區(qū)改造的動(dòng)力不足，而在新區(qū)開發(fā)的動(dòng)力過強(qiáng)，因?yàn)榍罢弋a(chǎn)生可出讓的土地量少且成本非常高。
征收房地產(chǎn)保有稅可縮小地區(qū)間土地價(jià)格的差異。個(gè)人買房支付的地價(jià)就是進(jìn)入城市、享用城市公共服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的門票。開發(fā)商用“門票”收入支付給城市政府土地出讓金，而城市政府則用土地出讓金投入城市公共設(shè)施建設(shè)。要是城市的公共服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益是免費(fèi)讓居民享用的，那么大家爭(zhēng)相“入場(chǎng)”的結(jié)果就使這張“門票”很貴，相當(dāng)于上百年(若土地租賃產(chǎn)權(quán)可以無償延續(xù))，或在更長(zhǎng)年限享用城市公共服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值。但要是居民需按公共服務(wù)消費(fèi)繳納房地產(chǎn)稅，那么買房成本中的“門票”價(jià)格就會(huì)降低(“門票”價(jià)格的一部分轉(zhuǎn)換成長(zhǎng)期的、以房地產(chǎn)稅形式的“分期付款”)。
在目前的情況下，東部地區(qū)和西部地區(qū)城市公共服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的差別，全部反映在買房時(shí)的一次性“門票”價(jià)格上了，所以房?jī)r(jià)的差別很大。更何況現(xiàn)在城市中的大部分老居民，不需為這些年來城市建設(shè)帶來的公共服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的提升付“門票”，城市建設(shè)的成本更多落到居住用地出讓所產(chǎn)生的新“門票”上了。這樣的“門票”價(jià)格既造成首次購(gòu)房困難、阻礙人口流動(dòng)，又產(chǎn)生社會(huì)不公平。因此，以房地產(chǎn)保有稅降低“門票”價(jià)格，可減小勞動(dòng)力流動(dòng)的門檻并且改善社會(huì)公平，因?yàn)樾吕暇用穸家獮槌鞘泄苍O(shè)施和公共服務(wù)買單，且多得益者多買單。
用房地產(chǎn)保有稅降低“門票”價(jià)格，還有穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格、抑制購(gòu)房投機(jī)動(dòng)機(jī)的效應(yīng)。在沒有房地產(chǎn)保有稅的情況下，高“門票”價(jià)格使住房投資的租金回報(bào)率(或資本化率)降低，這時(shí)房?jī)r(jià)對(duì)住房需求增長(zhǎng)預(yù)期的變化會(huì)很敏感，因而造成短期投機(jī)沖動(dòng)。假定資本化率為2%，那么需求增長(zhǎng)預(yù)期提高0.3個(gè)百分點(diǎn)，房?jī)r(jià)就會(huì)上升15%。 在高保有稅、低“門票”的情況下，資本化率高，住房需求增長(zhǎng)預(yù)期的變化對(duì)房?jī)r(jià)的影響就會(huì)比較小，未來需求增長(zhǎng)的提高亦會(huì)提高保有稅，因而也會(huì)抑制短期投機(jī)沖動(dòng)。與長(zhǎng)期投資行為不同，短期投機(jī)行為往往帶來大量房屋的閑置，造成城市資源的浪費(fèi)。住房?jī)r(jià)格的穩(wěn)定不僅可減少因短期投機(jī)造成的資源浪費(fèi)，還可以降低居民購(gòu)房的風(fēng)險(xiǎn)。
房地產(chǎn)稅的稅率應(yīng)按各地城市建設(shè)發(fā)展的要求和地方公共服務(wù)的需求來定，城市發(fā)展快的時(shí)期稅率可定高一些。但由于公共投入的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益大于公共投入的成本，房地產(chǎn)稅收不會(huì)全部抵消城市土地的市場(chǎng)租金。
因此，土地出讓金(以及“門票”價(jià)格)還會(huì)是正的，反映公共投入的凈社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益及各地的自然條件差異。以競(jìng)爭(zhēng)(招拍掛)方式收取土地出讓金，也有利于反映城市土地使用的機(jī)會(huì)成本，使土地得到最佳使用。
權(quán)衡多重利益關(guān)系
既然房地產(chǎn)保有稅改革有諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，那么改革的阻力何在？技術(shù)方面的問題不難克服，主要是建立業(yè)主、產(chǎn)權(quán)和房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。當(dāng)然，信息系統(tǒng)的建立和公開也可能會(huì)遭遇政治阻力。
有一個(gè)難題是，關(guān)于付了“門票”和沒有付“門票”居民間利益的調(diào)節(jié)。付了“門票”的家庭，可在一定時(shí)期內(nèi)享受房地產(chǎn)保有稅的豁免，以體現(xiàn)公平原則?；砻馄谙蘅砂串a(chǎn)權(quán)性質(zhì)定：大產(chǎn)權(quán)“門票”的豁免期限應(yīng)比小產(chǎn)權(quán)的豁免期限長(zhǎng)一些。豁免權(quán)利應(yīng)隨業(yè)主家庭而不隨房屋，以免阻礙人口流動(dòng)。對(duì)豁免權(quán)利有爭(zhēng)議的案例，可以通過由市民代表和專業(yè)人員組成的審理委員會(huì)來裁定。
房地產(chǎn)稅改革的另一個(gè)問題是低收入家庭對(duì)房地產(chǎn)保有稅的承受能力。一個(gè)解決辦法是減免小面積住房的保有稅(按家庭收入減免受到收入界定困難的約束)。對(duì)于居住面積大而收入低的現(xiàn)有家庭，可允許延期繳納保有稅，以房屋抵押，欠款在房屋出售時(shí)從售價(jià)中扣除。
還有一個(gè)阻力是短期與長(zhǎng)期利益的平衡。在短期內(nèi)，由于居民“門票”財(cái)富縮水會(huì)對(duì)個(gè)人消費(fèi)產(chǎn)生一定的負(fù)的財(cái)富效應(yīng)。但長(zhǎng)期來說，房地產(chǎn)稅可以改善城市公共服務(wù)和城市發(fā)展的社會(huì)效益，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
目前中國(guó)個(gè)人所得稅規(guī)模還比較小，靠個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的空間不大。對(duì)房地產(chǎn)保有價(jià)值征稅則有利于擴(kuò)大收入重新分配的空間，贏得民眾的支持。但是，房地產(chǎn)稅改革不僅是公共收入結(jié)構(gòu)的改變，也需調(diào)整地方政府與老百姓的關(guān)系。作為一種地方稅，房地產(chǎn)稅可以讓地方政府能夠按當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)要求和居民對(duì)公共服務(wù)的需求機(jī)動(dòng)地調(diào)節(jié)稅收。
目前，中國(guó)地方政府的稅收都受中央政府監(jiān)督管理。但是，靠中央政府來監(jiān)督地方的房地產(chǎn)稅收和使用會(huì)很困難，比如，中央對(duì)地方土地出讓金的監(jiān)督就比較薄弱。因此，房地產(chǎn)稅改革需要進(jìn)一步完善民主監(jiān)督制度，增加地方預(yù)算的公眾參與，以保證房地產(chǎn)稅的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益得以充分發(fā)揮。
至于征收房地產(chǎn)稅時(shí)，如何處理土地租賃年限和住房產(chǎn)權(quán)的差異問題，可以借鑒香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)按住房的市場(chǎng)租金年收入的估計(jì)值(而不是按住房的資產(chǎn)價(jià)格)來征收房地產(chǎn)稅。
符育明為新加坡國(guó)立大學(xué)環(huán)境與設(shè)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)
