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2025年03月13日
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在外來打工人員、城市低收入者和農(nóng)村人口三類人群聚居的城鄉(xiāng)接合部，“人口倒掛”現(xiàn)象明顯。由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶。
“一拆致富”后遺癥
隨著土地和人口的集中，一些農(nóng)民不再種田，但其思維方式、教育水平、消費(fèi)觀念、生活方式等依然停留在“農(nóng)業(yè)社會(huì)”時(shí)代。
居住在石家莊市槐底社區(qū)的7600多名居民，已經(jīng)全部從過去的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶籍。社區(qū)黨支部書記陳玉信說，村里吸引投資120億元開發(fā)了200萬(wàn)平方米，建起了一大批餐飲、零售、住宿、建材、教育、金融等三產(chǎn)項(xiàng)目，固定資產(chǎn)達(dá)300多億元。如今家家戶戶都住上了300多平方米的高層住宅，每月還提供免費(fèi)的糧、油等副食，人均年收入超過2.5萬(wàn)元，可謂“衣食無(wú)憂”。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也給不少地區(qū)帶來了發(fā)展紅利。一些村鎮(zhèn)及時(shí)抓住機(jī)會(huì)，創(chuàng)新多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，讓村民過上了比市民還富裕、舒心的日子。
但隨著村民變?yōu)槭忻瘢遄痈淖魃鐓^(qū)，村委會(huì)變成居委會(huì)，一些地方“土地的城市化”沒能縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大差距，并未真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”，以土地為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化往往“化地不化人”。
廣州市白云區(qū)既有中心城區(qū)又有農(nóng)村區(qū)域，是廣州最具標(biāo)本性質(zhì)的城鄉(xiāng)接合部。白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書記李恒豐說，一個(gè)200平方公里的鎮(zhèn)，十多個(gè)項(xiàng)目來這里征地。政府收了地就去建項(xiàng)目，卻忽視了農(nóng)民離開土地“上樓”后的生存發(fā)展方式。
一方面，失地農(nóng)民的利益是否得到合理補(bǔ)償常被忽視；另一方面，農(nóng)民依靠土地為生的傳統(tǒng)生存方式，并未隨著土地行政劃歸的改變，真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰x書工作為出路的城市生存方式，他們既不能完全從農(nóng)村和土地中脫離，也難以完全融入城市，享受與城鎮(zhèn)居民完全平等的公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)益，“離鄉(xiāng)不離土”的轉(zhuǎn)化方式，難以給失地農(nóng)民群體提供足夠的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。
此外，記者發(fā)現(xiàn)，土地征用補(bǔ)償造就了一批“一拆致富”的“土豪”，他們中的一些人在突如其來的財(cái)富面前迷失了自我。
武漢市東西湖區(qū)某村過去是城市邊緣的一個(gè)農(nóng)業(yè)村，村民靠種地和養(yǎng)魚維生，年收入不足8千元，超過八成的家庭基本無(wú)存款。2010年，拆遷讓村里發(fā)生了巨變，每戶除了還建房，還能得到50萬(wàn)元拆遷款，這相當(dāng)于一次性拿到了50年的收入。村黨支部書記告訴記者，突如其來的“巨資”讓村民的心態(tài)發(fā)生了變化，四五十歲的人大多吃過苦，不少還能保持本色。但年輕人往往大肆揮霍，有的嫌工資低辭職不干了，有的天天呼朋喚友、吃喝玩樂。
拆遷戶“不勞而獲”的巨額資產(chǎn)，還讓一些周邊居民“紅了眼”。令城鄉(xiāng)接合部?jī)?nèi)部，逐漸呈現(xiàn)出新的二元分割。
“第三元”身份尷尬
城市進(jìn)不去，家鄉(xiāng)回不去，在居住地又被區(qū)別對(duì)待，外來打工群體逐漸變成了“不城不鄉(xiāng)”的第三元。
來自安徽阜陽(yáng)的鄭春來在上海九亭鎮(zhèn)居住了6年，夫妻倆租了一間十幾個(gè)平方米的小房間，除了床和簡(jiǎn)單的桌椅外，雜物幾乎堆滿整個(gè)房間。鄭春來告訴記者，妻子在附近的工廠上班，他自己則每天早晨在路邊賣豆?jié){和煎餅，兩人一年收入不足5萬(wàn)元，但還是比在老家種田多得多。
“有住、有吃、有錢賺，對(duì)于像我們這樣的外來務(wù)工人員已經(jīng)不錯(cuò)了。”鄭春來說，“我們不怕受苦受累。只要能多賺些錢，讓老人過得好一些，讓兩個(gè)孩子上得起學(xué)，就心滿意足了。”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些剛畢業(yè)的大學(xué)生和剛進(jìn)城的年輕人等外來打工者，傾向于選擇生活成本低、交通便利的城鄉(xiāng)接合部為落腳點(diǎn)，作為圓自己大城市夢(mèng)的墊腳石。
這些外來打工者享受到部分城市公共資源，但始終被排除在市民之外，遭遇“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)拒入”；他們?cè)诶霞覔碛型恋兀捎诒尘x鄉(xiāng)，分享不到家鄉(xiāng)村集體的各種利益；與此同時(shí)，在居住地，他們又被排除在當(dāng)?shù)卮褰M織之外，無(wú)法享受與原住民一樣的村集體福利。
焦家灣村社區(qū)是蘭州市城關(guān)區(qū)發(fā)展較快的城中村，村里五六層的違章“小炮樓”隨處可見，只能容兩人并肩走過的街道曲折幽深。吳女士是當(dāng)?shù)卮迕瘢谧约曳孔拥讓娱_了個(gè)干洗店，生意很紅火，三層以上的20多個(gè)房間全部出租。“我們村幾乎家家都是小高層，房租是一部分主要收入，另外大家還在自家樓下的底層做點(diǎn)兒小生意，捎帶著就掙了錢”。房租已成為很多農(nóng)民的主要收入來源。
河北省香河縣蔣辛屯派出所所長(zhǎng)周山良告訴記者，當(dāng)?shù)卮迕窦芯幼『笥胁簧偻鈦砣藛T遷入，他們承租或購(gòu)買村民的房子居住。雖然都是農(nóng)民，但無(wú)法像原住民一樣獲得當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)分紅、搬遷補(bǔ)償款等福利。“原則上，他們可以享受他們戶口所在村的集體福利，但離開家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接納，其他村民不愿意把村集體收入分給已經(jīng)離開的人”。
城市進(jìn)不去，家鄉(xiāng)回不去，在居住地又被區(qū)別對(duì)待。如此尷尬的“第三元”身份，讓這些外來打工群體普遍缺乏歸屬感和安全感。上海松江區(qū)九亭鎮(zhèn)副書記邱瑞云說，城鄉(xiāng)接合部的早期規(guī)劃沒有預(yù)見到流動(dòng)人口大量涌入，承受能力有限，這一群體無(wú)法進(jìn)入城市，在外圍停駐、等待、觀望，久而久之可能成為不穩(wěn)定的社會(huì)第三元。
多元化矛盾交織
在城鄉(xiāng)接合部，聚集了城鄉(xiāng)居民之間、政府與群眾之間、原戶籍農(nóng)民與外來人員之間的多元化矛盾。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部正在從過去的快速粗放、追求經(jīng)濟(jì)為主，向經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。但由于土地資源基本用盡，人口規(guī)模已近極限，加上歷史欠賬積重難返，城鄉(xiāng)接合部正在成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期多重矛盾交織的易燃地帶。
由于城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛”現(xiàn)象明顯，遠(yuǎn)離了熟人社會(huì)，以親緣、地緣結(jié)成的幫派特征明顯，甚至取代了相關(guān)政府應(yīng)發(fā)揮的職能。城鄉(xiāng)結(jié)合部的弱勢(shì)群體在遇到困難和問題時(shí)，極少尋求來自體制內(nèi)正式力量的幫助，或覺得“找政府不是好辦法”，或根本就想不到“政府”，最終加劇了事態(tài)的嚴(yán)重性。
北京市房山區(qū)人民檢察院梳理近年來的犯罪案件發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口生活圈子以人緣關(guān)系為主，主要社會(huì)支持來源于在京的有親緣和同鄉(xiāng)關(guān)系的人，與居住地的交融并不密切。遇到困難較少找政府，而是第一時(shí)間通過親朋好友尋求解決的辦法。
上海寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)副書記沈軼群告訴記者，以前外來人口聚集在這里，地域觀念非常明顯，有所謂的“安徽幫”、“河南幫”、“山東幫”、“四川幫”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆發(fā)矛盾，不是報(bào)警或者找相關(guān)部門處理，而是直接動(dòng)手，打不過就叫老鄉(xiāng)幫忙。
來自江蘇省睢寧縣的在滬務(wù)工人員張健說，平時(shí)很少與政府部門打交道，感覺當(dāng)?shù)卣畬?duì)外來人口與對(duì)市民的態(tài)度不一樣，外來人口沒人管，找政府也沒有用。“只要不違法犯罪，政府部門沒有人會(huì)找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解決或找熟人幫忙”。
多位專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)接合部不能長(zhǎng)期“被遺忘”，淪為現(xiàn)代城市治安管理的“死角”，應(yīng)按照“城鄉(xiāng)一體化”原則標(biāo)本兼治，以“專業(yè)化”打擊犯罪“職業(yè)化”，逐步建立新型城鄉(xiāng)接合部社會(huì)綜合治理體系，讓城鄉(xiāng)接合部從“藏污納垢”之地變成“潔凈之地”。
專家：城鄉(xiāng)分治亟待打破
走進(jìn)距離上海市中心不到30公里的松江區(qū)九亭鎮(zhèn)金吳村，與上海國(guó)際大都市形象形成巨大反差，一個(gè)臟亂的內(nèi)地農(nóng)村集鎮(zhèn)景象橫亙記者眼前。并不寬敞的主干道兩邊擠滿了各種攤位，兩層樓高的老式青瓦房和新建的農(nóng)民房混雜在一起，形成連片的“握手樓”和“親吻樓”。九亭鎮(zhèn)是上海流動(dòng)人口較多的城鄉(xiāng)接合部，也是我國(guó)大量城鄉(xiāng)接合部的一個(gè)縮影。
缺乏明確界線和定義的城鄉(xiāng)接合部，并不是政府統(tǒng)一組織建設(shè)的城市或農(nóng)村，而是低收入家庭、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外來務(wù)工人員為生存和發(fā)展自發(fā)形成的區(qū)域，是城市形態(tài)、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一種重構(gòu)。低廉的生活成本和緊鄰城市的便利位置，是這里最大的優(yōu)勢(shì)。
上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)經(jīng)歷了農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口流動(dòng)的最大浪潮。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已達(dá)到50.6%，城鎮(zhèn)人口首次超過鄉(xiāng)村人口，這樣的發(fā)展速度在世界上名列前茅。
長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)接合部，承載著分流城市垃圾，為城市發(fā)展提供廉價(jià)土地、能源、農(nóng)副產(chǎn)品、勞動(dòng)力等諸多特殊職能。近年來，城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，被逐步納入城市建成區(qū)的同時(shí)，又不斷向外擴(kuò)展，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部。
位于北京市南四環(huán)的豐臺(tái)區(qū)大紅門地區(qū)曾是典型的城鄉(xiāng)接合部，而過去“不城不鄉(xiāng)”的荒涼早已被如今服裝集散地的繁忙景象所取代。四通八達(dá)的公共交通網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)城市“攤大餅”一樣向外擴(kuò)展，新的城鄉(xiāng)接合部在五環(huán)、六環(huán)外不斷衍生。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前，城鄉(xiāng)接合部的管理體制還是城鄉(xiāng)分治：在嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)費(fèi)管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶籍的村民。
在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人口的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在城鄉(xiāng)分治的公共管理模式下，無(wú)論是由街道、還是鄉(xiāng)村組織來承擔(dān)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民與居民、本城市戶籍人口和外來流動(dòng)人口混居地區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任和提供公共服務(wù)，都意味著需要支付額外的管理成本。
而要實(shí)行農(nóng)村管理體制向城市管理體制的并軌，又面臨著“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農(nóng)民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城鄉(xiāng)社會(huì)分治，不僅形成了重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的社會(huì)發(fā)展格局，同時(shí)形成了利益不等條件下的工農(nóng)兩大社會(huì)集團(tuán)，使城鄉(xiāng)接合部的各種問題更形嚴(yán)重。
因此，有專家指出，解決城鄉(xiāng)接合部“轉(zhuǎn)型期綜合征”，主要是改革管理體制，實(shí)現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉(zhuǎn)變。這是包括政府組織、社區(qū)組織和社會(huì)組織在內(nèi)的一組社會(huì)管理組織的互動(dòng)式改革，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉(zhuǎn)換作為政治組織資源整合的突破口，通過建立“居住地治理”模式，將城鄉(xiāng)“二元”分冶的鄉(xiāng)街、村居等政治組織在基層社會(huì)這個(gè)平臺(tái)上整合起來。其核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離、農(nóng)居混居”人口全部納入常住社區(qū)的日常管理和服務(wù)范疇。通過制度創(chuàng)新，變?nèi)丝诘目刂菩怨芾頌楹献魇街卫恚谏鐓^(qū)范圍內(nèi)，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)型人口治理模式。
