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2025年03月14日
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當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化是一個非常熱門的話題。由于城鎮(zhèn)化關(guān)系到每個國民，涉及的因素多、包含的內(nèi)容廣，似乎每個人都可以對城鎮(zhèn)化發(fā)表見解。但從長遠(yuǎn)角度來看，如何就城鎮(zhèn)化這樣復(fù)雜的問題開展研究呢？實際上，依據(jù)學(xué)術(shù)界長期積累的經(jīng)驗，凡是對龐大、復(fù)雜而又長遠(yuǎn)的問題，常常采取兩種研究方法。第一，化復(fù)雜為簡單。找到最關(guān)鍵的問題，用底線思維來尋求答案。第二，從多維度進(jìn)行剖析，防止遺漏最主要的問題和對策。
習(xí)近平總書記在近期的講話中談到，我國要在“紅線”和“底線”的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化。紅線是清楚的——18億畝耕地。但是，底線是什么，需要作深入的分析。
在我看來，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“底線”由具有兩類特征的決策所決定：
第一類“底線”，如果在城鎮(zhèn)化過程中犯決策錯誤，此類錯誤所造成的結(jié)果是后人難以糾正的。因為城鎮(zhèn)化過程中的人類聚居點和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯誤，后人就很難糾正。
第二類“底線”，如果這類錯誤犯了以后，會嚴(yán)重妨礙可持續(xù)發(fā)展，或者會帶來社會、經(jīng)濟(jì)甚至政局的動蕩。也就是說，由一個錯誤，引發(fā)一連串的錯誤。只要做到以上這兩類特征的“底線錯誤”不犯，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展就基本可以保證，在不觸碰“紅線”和“底線”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)健康的城鎮(zhèn)化。
如果用這兩類特征來衡量城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)期發(fā)展的底線，歸納起來大致有以下幾項需給予關(guān)注。
城市和城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展
拉美、非洲等國城市化的歷史教訓(xùn)已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大
中央領(lǐng)導(dǎo)都非常擔(dān)憂我國的特大型城市會否過分地膨脹，因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。
城市規(guī)模越大，商品生產(chǎn)的效益就越高。它們創(chuàng)造的就業(yè)崗位越多、公共服務(wù)的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來生活工作。所以，超大城市能夠自動吸收人口的另一面，就是引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán)。這樣的問題在世界城市化歷史上早就多次發(fā)生過。
第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲國家的注意力從戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時，城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域有一位著名人物，即芬蘭的規(guī)劃學(xué)家沙里寧（ElielSaarinen），就敏感地意識到了這個問題。他認(rèn)為，所有的世界級大城市都必須走一條“有機(jī)疏散”（OrganicDecentralization）的道路。
“有機(jī)疏散論”是當(dāng)時城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域的一部扛鼎之作。在二戰(zhàn)還沒結(jié)束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當(dāng)時只有3600萬人口，卻集中了500萬的精英跟德國法西斯作戰(zhàn)；戰(zhàn)爭一結(jié)束，這500萬人就要結(jié)婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來，倫敦就會“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發(fā)，丘吉爾請了一批規(guī)劃學(xué)家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個衛(wèi)星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發(fā)公司后，通過向國家財政借款，一次性地把農(nóng)地征過來做新城規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后再把土地賣出去、把錢收回來后實現(xiàn)滾動發(fā)展。此后，英國的“新城計劃”發(fā)展成“新城運(yùn)動”，影響了整整一代人。有了關(guān)于“大倫敦”的新城規(guī)劃以后，“大巴黎”的新城規(guī)劃也緊隨其后。這些規(guī)劃無一不遵循沙里寧的“有機(jī)疏散論”。
在我國，這一類大城市的疏散早該開始。但是我們不僅認(rèn)識得較晚，而且對新城的成長機(jī)制始終心存疑慮。其實，英國在這個問題的探索上也經(jīng)歷過許多痛苦，在具體實踐上也經(jīng)歷了第一代、第二代和第三代新城。
第一代新城：就像北京的回龍觀，30萬人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。
第二代新城：丘吉爾時代的規(guī)劃學(xué)家們就敏感地認(rèn)識到，應(yīng)該發(fā)展第二代新城，人口規(guī)模應(yīng)該在20萬人以上、就業(yè)崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。
第三代新城：繼第二代新城實踐后，又迅速推出第三代新城，人口規(guī)模為30萬左右，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)自己創(chuàng)造，實現(xiàn)職住平衡。這既保證了新城的經(jīng)濟(jì)活力，又大大減少了對老城市的交通壓力。
如是，英國規(guī)劃學(xué)家才逐步探索出了新城科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的正確路徑。在探索新城建設(shè)的過程中間，他們逐步得出了一個結(jié)論：新城開發(fā)成功的關(guān)鍵，是其人居環(huán)境應(yīng)該比老城還要更高、公共服務(wù)質(zhì)量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機(jī)疏散才有可能實現(xiàn)。
回過頭來看我國，哪一個新城足以承擔(dān)老城重要功能的分流？這些新城建設(shè)，正是因為沒有吸取先行國家的經(jīng)驗，在規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時把起點定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進(jìn)主城來。
從更廣的角度來看，我國小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對退化，造成了近20年來我國小城鎮(zhèn)的人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，這是一個危險的“數(shù)字鴻溝”。我國小城鎮(zhèn)人居環(huán)境與先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)人居環(huán)境之間的差距正越來越大。
這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮(zhèn)，而幾乎所有的支農(nóng)補(bǔ)貼和扶植政策都是繞過小城鎮(zhèn)直奔田頭的；原因二：小城鎮(zhèn)本身缺土地出讓金、沒有城市維護(hù)費(fèi)、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無”，是造成我國小城鎮(zhèn)跟先行城鎮(zhèn)化國家的小城鎮(zhèn)之間存在巨大差別的主要原因。
在編制當(dāng)前這一輪城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃的過程中，各方幾乎同時都認(rèn)識到小城鎮(zhèn)是我國健康城鎮(zhèn)化的一個命脈。如果沒有小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，健康的城鎮(zhèn)化是無法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓(xùn)已證實：沒有小城鎮(zhèn)作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮(zhèn)提供的就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒有小城鎮(zhèn)對區(qū)域生產(chǎn)力合理布局的貢獻(xiàn)，內(nèi)地與沿海地區(qū)的發(fā)展差距會越來越大。這些大城市與小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調(diào)，將來即便形成城市群，在經(jīng)濟(jì)上也會是低效率的。我們不能再犯這樣的錯誤。
正因為這樣，今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相當(dāng)一部分財政投資應(yīng)當(dāng)投向小城鎮(zhèn)。概括而言，小城鎮(zhèn)必須要在以下四個方面先做到：要有一套從事城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)；有一套必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設(shè)和規(guī)范管理體系；有一套基本的公共服務(wù)設(shè)施，比如學(xué)校、醫(yī)院、沒有假貨的超市，等等。
這“四個一套”是對小城鎮(zhèn)人居環(huán)境最基本的要求。小城鎮(zhèn)確實要多元化發(fā)展，但如果沒有了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化會步入險境。
城市和農(nóng)村要互補(bǔ)發(fā)展
健康的城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎(chǔ)之上。從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的角度來看，這種城鄉(xiāng)互通的人口流動，也是應(yīng)對全球金融危機(jī)最好的辦法。2008年的危機(jī)曾導(dǎo)致我國沿海城市數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，因危機(jī)而生的副作用就弱化了不少
有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家總是簡單地認(rèn)為，只要把農(nóng)村的人口搬到城市里來，就完成了城鎮(zhèn)化，生產(chǎn)效率會自動提高、社會分工會自動推進(jìn)、科技水平會自動發(fā)展。這其實是有問題的。任何一個國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須是健康城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全的底板。
這一底板還會呈現(xiàn)出另外一種作用：隨著城鎮(zhèn)化率超過50%，傳統(tǒng)農(nóng)村會越來越“值錢”，鄉(xiāng)土文化、一村一品、農(nóng)業(yè)景觀、田園風(fēng)光會變成稀缺資源，由此就會萌發(fā)農(nóng)村旅游熱潮，從而帶動農(nóng)村超越工業(yè)化階段，走向一條綠色、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。
有哪些事或錯誤的決策，可能會觸犯“城市和農(nóng)村要互補(bǔ)”這條底線呢？
錯覺一：過高的城鎮(zhèn)化率預(yù)期。
當(dāng)前，各省城鎮(zhèn)化規(guī)劃所設(shè)定的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)可以不斷地隨時間攀升到60%、70%、80%……按照這個路子走，其實是有問題的。
世界上的國家大致可分為兩類。一類是人口以外來移民為主，且土地遼闊、地勢平坦，比如美國、澳大利亞等。這類國家的城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到85%以上甚至90%。另外一類，比如法國、意大利、德國和日本，曾積累了豐厚的傳統(tǒng)農(nóng)耕文明。他們的城鎮(zhèn)化率峰值一般只能達(dá)到65%左右。這些國家的人口大都以原住民為主，且地形大多崎嶇不平、人多地少。由于這些國家很多市民的祖先來自農(nóng)村，一般容易發(fā)生“逆城市化”現(xiàn)象。
其實，這類“回歸田園”的現(xiàn)象在浙江已經(jīng)發(fā)生。在該省，住在城市里的人口是60%，農(nóng)村里是40%；住在農(nóng)村的那40%人口中，60%的人是不務(wù)農(nóng)的，只是居住在農(nóng)村，其中只有40%是真正務(wù)農(nóng)的人口。由此可見，住在農(nóng)村的人，未必就是務(wù)農(nóng)的。現(xiàn)在大量城市中的老年居民拿了養(yǎng)老金后到農(nóng)村租一個房子，住在那里養(yǎng)老，呼吸新鮮空氣，種點菜、養(yǎng)養(yǎng)家禽……隨著農(nóng)村生活條件的改善，此類現(xiàn)象將日益普遍。
錯覺二：迷信私有化的土地政策。
現(xiàn)在有不少學(xué)者主張，農(nóng)民應(yīng)該把自己的承包地、宅基地和農(nóng)房賣掉，然后帶著所獲得的資本到城市中去。這樣的先例實際上在拉美、非洲早就出現(xiàn)過，農(nóng)民因為土地私有化，把土地和房產(chǎn)賣了之后舉家遷入城市。
但是，根據(jù)聯(lián)合國人居署的統(tǒng)計，如果這樣做，由于大量土地出售而導(dǎo)致的土地價格低廉，會形成資本對土地的廉價掠奪，而農(nóng)民因此獲得的并不多甚至可能非常少。有的剛夠支付去城市的路費(fèi)，卻再也回不去了。在強(qiáng)大的資本面前，農(nóng)民的權(quán)益遭受漠視已成定局。
健康的城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)建立在城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的基礎(chǔ)之上。從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的角度來看，這種城鄉(xiāng)互通的人口流動，也是應(yīng)對全球金融危機(jī)最好的辦法。2008年的危機(jī)曾導(dǎo)致我國沿海城市數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)，后因其還可以回鄉(xiāng)種地，因危機(jī)而生的副作用就弱化了不少。而如果讓農(nóng)民“裸身”進(jìn)城，有去無回，國家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很可能就此失去彈性。
錯覺三：將城鄉(xiāng)一體化變成城鄉(xiāng)“一樣化”。
當(dāng)前，大量的村莊被拆，村莊的數(shù)量急劇減少，許多基層干部夢想一步就把農(nóng)村變成城市、希望因為并村而多出來的土地指標(biāo)可以在城市中變賣。但是，如今不少所謂“農(nóng)村里的‘城市社區(qū)’”都空在那里。這也是一種資源浪費(fèi)。其所造成的結(jié)果不是城鄉(xiāng)互補(bǔ)發(fā)展，而是“城鄉(xiāng)一樣化”。 “城鄉(xiāng)一樣化”不僅可能導(dǎo)致寶貴的鄉(xiāng)土旅游資源的喪失，也不利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建立。
錯覺四：把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看成單純的擴(kuò)大土地規(guī)模。
世界上有兩種現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)模式：一是土地規(guī)模型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，追求每一戶種幾百畝甚至幾千畝。這類模式在以移民為主的國家占主導(dǎo)地位。二是在人多地少的原住民國，一般采取以適度規(guī)模的社會服務(wù)來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在該模式下，農(nóng)戶種的土地可能只有幾十畝甚至更小的規(guī)模，但是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)都可以分包出去，由專業(yè)企業(yè)來提供低成本服務(wù)。因此，盡管每戶農(nóng)戶擁有的土地不多，卻還是可以形成經(jīng)濟(jì)效率。這種規(guī)模服務(wù)型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)在法國、意大利、日本等國很普遍。
我國絕大多數(shù)省比較適宜采用第二種模式。而河南、東三省等地是適用于土地規(guī)模型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展路子的。在我國，這兩種模式可以并行不悖。其中，自然村落和小城鎮(zhèn)無疑可以是建立規(guī)模服務(wù)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式的基地。
城鎮(zhèn)空間務(wù)必保持緊湊
有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應(yīng)量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒法糾正的
要想確保我國18億畝耕地的紅線不被突破，有一個法寶，那就是城市空間密度要緊湊，達(dá)到每平方公里1萬人。這樣的土地利用密度在全世界屬于比較高的。如果我們所有的城市，包括新的衛(wèi)星城建設(shè)，都符合這個空間人口密度要求，同時再考慮新增建設(shè)用地最好是非耕地或者少用耕地，我們在耕地保護(hù)、緊湊發(fā)展等方面的目標(biāo)就實現(xiàn)了。
為什么要在城鎮(zhèn)化中期提出城鎮(zhèn)空間的密度問題？城鎮(zhèn)化跟機(jī)動化高度重合的大國例子，一個是美國，另一個就是中國。人們在歐盟旅游時會經(jīng)常看到，出了城市一步，就是美麗的田園風(fēng)光，而在美國，卻是過了城市還是城市，連綿不斷的低密度城市。一般而論，美國的城市破產(chǎn)有兩類：一類就是像底特律那樣的產(chǎn)業(yè)枯竭型；一類是由于城市蔓延，造成基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用成倍提高，久而久之導(dǎo)致城市破產(chǎn)。
美國、歐盟在文化上同種同源，但城市化的形態(tài)為什么會不一樣呢？因為歐盟是城鎮(zhèn)化時期在先、汽車進(jìn)入家庭在后，城市基本保持了緊湊的空間格局。而在美國，是城鎮(zhèn)化和機(jī)動化同步發(fā)生，即出現(xiàn)“車輪上的城市化”，如火如荼的高速公路投資和郊區(qū)購房優(yōu)惠信貸計劃則加劇了城市的蔓延。而對我國來說，城鎮(zhèn)化和機(jī)動化若同步發(fā)生將是非常危險的。我們決不能走美國式的所謂“車輪上的城市化”道路。
如果要保持緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度，需要注意以下幾個方面：
第一，在城市規(guī)劃中盡可能不出現(xiàn)各種功能單一的“區(qū)”，而要走向具有復(fù)合功能的新城。對于這些新城的數(shù)量、坐落和規(guī)劃，也要嚴(yán)格把關(guān)。
第二，防止無序的農(nóng)村建設(shè)用地審批。不少地方農(nóng)村建設(shè)用地管理極為粗放，有些人還提出農(nóng)村的建設(shè)用地要與國有土地同權(quán)、同價。如果那樣的話，原來規(guī)劃中用以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套服務(wù)的建設(shè)用地很可能就會被資本扭曲。
第三，工礦用地粗放問題。前幾年，各級政府熱衷于各類開發(fā)區(qū)的擴(kuò)建，造成工礦用地成倍增長，已成為濫占耕地、粗放用地的主要推手之一。
第四，小產(chǎn)權(quán)房問題。小產(chǎn)權(quán)房其實就是占用農(nóng)地蓋房。換句話說，就是農(nóng)民不種糧食而改“種房子”以爭取收入。小產(chǎn)權(quán)房的誘惑力很大，尤其是在地價高的一些城市。這種小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)根本不按照城市規(guī)劃，建筑質(zhì)量也無法保證。如果城市就在一重又一重的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)浪潮中一步步向前蔓延，那就很可能成為一種失控的攤大餅運(yùn)動，城市低密度蔓延就會產(chǎn)生、加劇。
第五，因高速公路過度建設(shè)而導(dǎo)致的大量私家車出行。有人算過一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地都拿來作停車場、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個地球的石油供應(yīng)量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒法糾正的。美國現(xiàn)在的城市蔓延問題就是奧巴馬糾正不了的。他要推動“綠色革命”，號召美國人回到城里住，但應(yīng)者寥寥。
通過上述幾個方面的分析，可以看到，健康和諧的城鎮(zhèn)化是由市場這只無形的手和政府有形的手相互合理作用的結(jié)果。現(xiàn)在最怕政府這只手亂動。如果在大的決策上出現(xiàn)錯誤或者觸動了上面所講的幾條底線，那將來的后果是很難糾正的。
以人為本的城鎮(zhèn)化決策是長久之計。這里所說的“以人為本”，不僅是要滿足現(xiàn)代人的需要，還要關(guān)心下一代的生活發(fā)展空間和資源需要。若是自顧自地“寅吃卯糧”，我們這個社會的發(fā)展將難以持續(xù)。
