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2025年03月12日
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12月12日至13日，深受各界關注的中央城鎮化工作會議在京召開。
會議提出了推進我國城鎮化的六大任務，即：一、推進農業轉移人口市民化；二、提高城鎮建設用地利用效率；三、建立多元可持續的資金保障機制；四、優化城鎮化布局和形態；五、提高城鎮建設水平；六、加強對城鎮化的管理。
這六大任務傳遞出哪些信號？我國新型城鎮化的前景如何？又面臨怎樣的機遇和挑戰？本刊特邀中國國際城市化發展戰略研究委員會專家一一解讀。
蔡繼明
身份：清華大學政治經濟研究中心主任，
中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員
任務1：推進農業轉移人口市民化
原文摘要：推進農業轉移人口市民化。主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。
農民進城：就業轉變與身份轉變
截止2012年底我國按常住人口統計的城鎮化率是52.57%，而按戶籍人口統計的城鎮化率只有35.29%，二者相差17個百分點，這就是說，有2億多從農村轉移出來的人口雖然被計算在城鎮人口中但沒有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照實際市民化程度計算，即對農民工的市民化程度打五折，我國真實的城鎮化率大概只有42%左右，不僅遠低于官方公布的數據，而且遠低于世界平均水平以及和我國發展程度相當國家的水平，更低于日本、韓國和臺灣地區的水平。所以，中央才特別強調“推進農業轉移人口市民化”，當前的主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農民工落戶問題。
顯然，從農村轉移到城市的人口長時間保留農民工的身份，處于一種“半城市化”的狀態，不僅對我國工業化進程中勞動力的長期有效供給產生負面影響，如民工荒的常態化、熟練勞動力的短缺以及專業技術工人就業不穩定等，而且會在原有的城鄉二元機構基礎上造成城市中城鎮戶籍人口與非城鎮戶籍人口新的“二元結構”。 同時由于大量農民工不能真正實現市民化，他們的有效需求也會受到壓抑，從而難以大幅度 提高國內消費需求，阻礙我國經濟發展方式的根本轉變。
不僅如此，由于這些進城務工的農民長期與農村土地保留著割不斷的聯系，也不利于農村土地的流轉，難以實現農地規模經營。如果及時將進城農民真正轉變為城市人口，使他們在城市安居樂業，一方面會擴大務農家庭的土地經營規模，另一方面會使農村建設用地特別是宅基地相應減少。近年來我國隨著城市化進程加快和城市空間高速擴展，農村建設用地不但沒有下降反而增加，主要原因就是沒有解決好進城務工農民的落戶問題，他們把在城市掙的錢又帶回到農村建房子。這樣城鄉兩頭擠占耕地，我國的18億畝耕地紅線和糧食安全的底線就很難保住了。
城市化進程包括兩個轉變，一是農民的就業從農業生產轉向非農業生產，二是農民的身份轉變為市民。我國目前2.6億農民工絕大部分只是實現了就業的轉變，由于沒有城鎮戶籍，也就不能完全實現身份的轉變，不能享受城鎮居民的公共服務和社會保障。所以，我不贊成簡單地取消農民工這個概念：農民工并非是一個主觀的歧視性概念，而是一個現階段恰如其分地反映進城務工農民真實社會屬性的概念。當務之急不是取消農民工概念，而是轉變農民工身份——由農民工真正轉變為市民。
要實現上述雙重轉變，不僅需要消除就業、教育、住房、醫療、社會保障的體制制度障礙，而且需要農民工提升自身素質，以便能夠進入更多行業和更高級的崗位，而不是簡單地從事臟亂差、危險、拼體力的工作。農民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素質也有待提高，和城市居民融為一體也需要一個過程。
中小企業能更多吸納農民就業
就業是民生之本。加快城市化進程，就業是關鍵：農民只有首先實現就業的轉變才談得上身份的轉變。按照全國城鎮化發展規劃，到2020年我國的城鎮化率要達到60%，每年還要有一千萬農民進城，7年就有7千萬農民工。我國每年計劃新增的就業崗位大都面向的是城鎮戶籍人口，而近年來我國每年僅畢業的大學生就六七百萬人，還有從部隊轉業的軍人，就業壓力很大，為此必須大力發展中小企業。
中小企業創業成本低，就業門檻低，通常是勞動密集型產業。目前我國新增就業崗位的80%是由民營企業、中小企業提供的，國企吸納就業的 人數很有限。國家在財政稅收和產業政策等相關領域應該更多地向中小企業傾斜。
另一方面，由于大城市、特大城市有比較發達的第二、第三產業，創業機會多，就業機會也多，城市基礎設施比較完善，公共服務水平較高，農民工進城，首選的自然是這些特大城市和大中城市。當務之急是放開這些大中城市和特大城市的戶籍限制，降低農民工進城落戶的門檻，讓外來人口與本地人口一樣在住房、醫療、教育等方面享受同等待遇，逐步縮小城市常住人口與戶籍人口之間的缺口。
優先發展大城市，特別要強調城市群的發展，在大城市周邊聚集起星羅棋布的小城市和鎮。隨著城鐵、動車、高速公路等交通設施的興起，方圓一二百公里甚至三四百公里半小時能到達的經濟圈內的中小城市都有很大的發展空間。
不宜籠統地提發展小城鎮。要在19000多個建制鎮中重點發展2000多個縣所在的城關鎮，偏遠的小鎮若沒有特色產業、獨特的自然風光、文化歷史遺產等，就不具備承擔人口轉移的功能。
是否轉為市民應尊重農民意愿
按照規劃，到2020年我國要有1億農民工及其家屬轉變為城鎮居民。過去三年我們每年才轉移農業人口800萬人，今后7年意味著每年要轉移農業人口1100多萬人，與前三年相比，轉移任務更加艱巨。所以，要分批分類有序轉移，讓條件成熟的先轉移，比如在城市有穩定就業崗位、工作一定年限、有納稅記錄等。
雖然農民進城大都是自愿的，但也不排除個別地方政府看中了分散居住的農民的宅基地，以新農村建設、舊村改造為名，以城鎮戶口為誘餌，誘使或強迫農民上樓。在城鄉公共服務基本達到均等化的地方，農民權衡利弊：出于對農村生活的偏愛和對農村土地的留戀，不一定愿意進城。農民是否愿意上樓，是否愿意轉變為市民，應該允許農民自行做出選擇。
胡存智
身份：國土資源部黨組成員、副部長，
中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任
任務2：提高城鎮建設用地利用效率
原文摘要：提高城鎮建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。
建立節約集約用地制度
我國城鎮化的地從哪來？中央城鎮化工作會議提出“提高城鎮建設用地利用效率”。當前我國城鎮土地人口承載和產出效率比較低，同時農村建設用地出現了大量閑置浪費的現象。因此要通過建立節約集約用地制度來實現轉型發展，使我們的土地資源在城鎮化的發展過程中給予更大支撐。
目前我們將重點開展五方面工作：對建設用地要“控總量、減增量、盤存量、保流量”，加大存量建設用地供應，減少新增建設用地；多措并舉促進節約集約用地水平提高；積極部署城市節約集約用地評價，認真做好開發區土地集約利用評價和管理；完善土地使用標準體系，嚴格 標準執行的監測監管；大力推廣節地技術和節地模式，加快研究激勵措施。
中央城鎮化工作會議強調了生態紅線和耕地紅線，而且“嚴守”“守住”等詞匯被多次提及。堅持生態紅線和耕地紅線，是鞏固城鎮化成果和現代農業發展的基礎。目前我國建設占用耕地特別是優質耕地的情況比較突出。從全國情況看，城市周邊、高速公路和交通道路沿線的這些耕地大都是國家比較好的耕地，而補充回來的耕地質量大都趕不上原來的耕地。要保護好18億畝耕地紅線，一是嚴格耕地的數量保護，二是要保持耕地質量和產能不降低，三是創新耕地保護機制，完善耕地保護制度，使耕地在我國城鎮化進程中不僅能保留下來，而且能保護得更好。
科學用地和用地科學很重要
這次會議提出要“嚴控增量，盤活存量”，甚至提出“減少工業用地”，這是否預示著今后為了更集約用地將對土地實行更嚴格的管制？我認為，科學用地和用地科學很重要！我國的土地制度和用地結構是不太合理的，目前地區建設和開發的速度、開發建設占地比例都過高。我國土地利用水平不高，用地結構不太合理，特別是工業用地的比例高得驚人。在已經工業化和后工業化的國家，工業用地一般不會超過15%，而我們的工業用地占比是25%—40%，一些制造業城市的工業用地比例甚至達到了50%，這是非常不合理的。因此要通過改革和完善用途管制和土地調控制度予以解決。
未來我國將推動土地財政逐步從一次性出讓收入向稅收方向過渡。目前，我們離此目標還有一定的距離。當前地方政府過多地依賴土地出讓的方式進行籌資，推動城鎮化建設。這種方式在過去甚至目前是行之有效的，但從長遠發展來看，還需要逐步調整和過渡。
我國存在人為壓低工業用地價格的現象，未來要采取措施提高工業用地價格，探索實行“租讓結合、先租后讓”的工業用地供應制度，積極推行工業用地出讓彈性年期制。國土資源部的一份統計資料顯示，2013年二季度全國105個重點監測城市的商業、住宅、工業地價分別為6044元、4799元和684元/平方米，工業用地地價明顯偏低。
農村土地制度改革勢在必行
農村土地管理制度改革是我國推進城鎮化繞不過去的一個坎兒。目前我國農村的土地管理制度制約了城鄉要素的流動，要下大力氣進行積極穩妥的改革，協調利益關系、人地關系。改革將從以下方面著手：首先，要夯實和擴大集體土地的權能，進一步深化農村土地產權制度改革。其次，要改革和完善集體土地征收制度，逐步縮小征地范圍，嚴格征地程序，逐步提高補償標準，完善多元的補償政策。同時，還要完善集體建設用地的有償使用制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。
對于如何完善宅基地管理制度，當前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規范；二是要完善宅基地管理制度，促進宅基地的節約集約使用，同時保障宅基地的用益物權；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
劉儀舜
身份：中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任，中資投資管理公司董事長，國家開發銀行投資顧問
任務3：建立多元可持續的資金保障機制
原文摘要：建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。
地方政府不能再單純依靠土地財政
我國的新型城鎮化除了要解決進城農民的住房、社會保障等問題，還要增加基礎設施建設，讓城鎮融合發展產業以便解決農民就業，必須持續地加大投資力度。目前城市里工作的農民工有2.6億人，如真正進城落戶需人均投入50萬元，投入的成本就是130萬億元，因此需要多渠道解決這一難題。
在推進新型城鎮化拓展投融資渠道的過程中肯定會遇到不少困難，但是經過努力一定會得以克服。推進新型城鎮化地方政府要做好三件事：一是要規劃先行，遵循城鎮化和城鄉發展客觀規律科學編制城市總體規劃。以資源環境承載能力為基礎，與土地利用總體規劃相銜接，節約集約利用土地，突出民生為本，統籌安排完善和落實城市基礎設施建設專項規劃，最好將城市總體規劃進行立法，嚴格按照規劃進行建設；二是確保政府投入，中央財政會通過中央預算內投資以及城鎮污水管網專項等現有渠道支持城市基礎設施建設，地方政府要確保城市基礎設施建設資金的投入力度。政府應集中財力建設非經營性基礎設施項目，同時要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式吸引包括民間在內的社會建設資金，參與投資，建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市建設項目，推進投融資和運營機制改革；三是要積極創新金融產品和業務，建立完善多層次、多元化的城市投融資體系，如設立城鎮化建設基金、發行城鎮化建設債券，以及設立不同類型的中小 銀行等金融機構，同時研究出臺配套的財政扶持政策，落實稅收優惠政策，支持城鎮化投融資體制改革。
地方政府從“經營城市”理念出發，將手中掌握的國有資本納入自己的投資公司投入到城鎮化戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步的項目中去，或是補充社保資金的不足，不僅對國有資本的保值增值，而且對帶動民間資本的放大投資都有十分重要的意義。地方政府不應單純地“招商”，只做城市一級開發單純賣土地依靠“土地財政”是沒有出路的。搞好國有資產管理體制改革，以管資本為主加強國有資產監管，將本地方的國有資本做大做強，增強國有經濟的活力、控制力、影響力，也是各級地方政府的神圣職責，因此搞好國有資本的運營管理對發展地方城鎮化事業意義十分重大。
兩個抓手：建立地方稅體系和規范轉移支付制度
當前中央和地方財政職責存在交叉重疊，共同管理的事項較多，造成中央財政本級支出只占全國財政支出的15%，地方實際支出占到85%，說明很多該由中央負責的事情沒有直接管理，委托地方去做再通過專項轉移支付給地方提出要求，客觀上不同程度地干預地方事權，地方往往也沒有動力做好不適于地方承擔事務，造成行政效率偏低的問題。中央三中全會《決定》提出建立現代財政體制，要建立事權與支出責任相適應的制度，總體上將大量減少中央專項轉移支付和對地方的干預，促進市場統一和公共服務均等化。在此背景下中央城鎮化工作會議仍強調建 立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制只能說明中央財政對地方政府城鎮化在資金方面繼續予以支持。
在事權和支出責任調整以后，收入劃分也需要做出相應調整，以保障各級政府的財力需求，要解決這個問題，最重要的兩個抓手是建立地方稅 體系和規范轉移支付制度。中國財政體制改革目標應該是法制的、民主的公共財政。在這樣改革的思路下，形成的是一級政權要有一級事權，要有一級財政，也必須要有一級稅收和一級財政預算，繼而還要配上一級舉債權和一級國有資產管理的產權，成為上下貫通的分稅分級財政體制，進一步優化轉移支付體系。因此，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入，調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用，加快形成有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，推進稅制深化改革的同時進一步理順中央和地方劃分，明確“地方主體稅種”當是十分重要的舉措，其內容也不僅僅是房產稅。為了稅制更加公平、規范，加快房產稅的立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節的稅費，增加房產保有環節稅收是個方向，從地方試點情況看，有的側重在別墅高檔住房上，有的重點在個人第三套房產上，對于普通自住房應該不是重點。
城鎮化將成為民間資金新的投資渠道
據統計，1978年我國居民儲蓄余額為216.6億元，而到2013年8月我國民間儲蓄余額已達到43萬億人民幣，其中定期儲蓄27萬億元，由于投資渠道的單一民間資金急需尋找更多的投資渠道，而城鎮化則為民間資金提供了巨大的投資機遇。如民營的億陽集團投資南京長江三橋的項目成為第二大股東，星牌集團聯手首創投資北京龐各莊鎮的城鎮化建設，打造成國家級小城鎮。越來越多的房地產企業加入到持續推進的新型城鎮化建設中來，從一個一般房地產開發商成為“城市運營商”。
2013年9月6日國務院常務會議提出：盡快在金融、石油、電力、電信、鐵路、資源開發、公用事業等領域對民間資本推出一批符合產業導向，有利于轉型升級的項目，形成示范效應，在推進結構調整中發展混合所有制經濟，所有這些領域都是與城鎮化的產業投資相關聯。此外，對民間資本還可以引導參與中小銀行、城鎮化發展基金的設立。除了國內民間資本之外國外的投資資金也可以積極引進投入城鎮化建設。隨著十八屆三中全會部署擴大金融業對內對外開放，市場對金融資源配置的決定性作用必然要求減少對金融資源跨境流動不必要的限制，將逐步取消或減少不必要的行政審核，允許更多境外主體投資境內資本或貨幣市場，改進和完善外債管理體制，最終實現人民幣資本項目可兌換，必將有利于我國城鎮化可持續多元化融資渠道的開拓。
王 凱
身份：中國城市規劃設計研究院副院長，中國國際城市化發展戰略研究委員會戰略咨詢委員會副主任
任務4：優化城鎮化布局和形態
原文摘要：優化城鎮化布局和形態。全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
中央和地方利益會有博弈
中央提出“優化城鎮化布局和形態”很有遠見。城鎮化布局和形態是城鎮化的空間載體，如果沒有這一載體，我們的建設行為、產業布局和人口流動就沒有方向。
優化城鎮化布局和形態關鍵在“優化”二字上。因為城鎮化布局和形態有很多種，可以是大城市為主、中小城市為主甚至小城鎮為主，但要科學、合理、可持續，符合經濟發展規律，比如城鎮沿交通干線布局，城鎮發展要有充足的水資源和土地資源，不能僅僅為了經濟目的將所有的平原地區、生態比較好的和生態敏感地區都占領。
在推進新型城鎮化的過程中，這一任務的執行會遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的問題是對國家資源環境保護的認識不一致。中央希望云南、貴州、重慶、青海等生態脆弱、敏感的地區是我國水源充足、森林覆蓋率最大的地方，不希望資源保護地區有過多的人口聚集，城市發展、人口規模和城鎮化進程應該適度；但對于地方而言，過多的人口聚集會帶來經濟發展和更多的GDP，地方政府更希望自己發展得最大最快、提高老百姓的收入，不會太在意對生態環境的影響。
盡管有困難，但前景向好。其一，十八屆三中全會提出的60項改革任務中，提出了對于生態敏感地區和生態保護地區的補償制度，如果地方將水源地、森林保護好，會有一定程度的生態財政轉移支付，幫助改善地方老百姓的生活；其二，資源的開采需要收取資源稅，這一門檻的設定能有效遏制過度發展的規模；其三，對領導干部業績考核的體制機制的轉變。當然，這需要一個過程，因為地方在過去30多年發展中的傳統路徑不太容易轉變，財政轉移支付的制度和資源稅制度不能馬上建立，另外，監管的力度是否到位都將影響到改革的步伐。
國家應在功能上引導城市群發展
對城鎮化總體布局“一張藍圖干到底”比較好理解。如果“兩橫三縱”的城市化戰略規劃科學合理，而且是經過了學界、政府和社會方方面面的討論，符合資源環境的承載能力、人口流向和產業發展布局的基本要求，就要堅定不移地堅持。
對于城市群的形成提出要“依靠市場力量和國家規劃引導”，這一說法耐人尋味。從表面上看，市場力量和國家規劃引導是一對矛盾。城市群的形成屬于自然現象，是在市場經濟條件下發展起來的一組以中心城市為核心的組織形態。我國改革開放30多年來，總的趨勢是發揮市場在經濟中的作用，順應經濟發展規律，使資源在一定區域內合理分布。但由于我國城市和經濟發展在很大程度上受到政策的制約和影響，城市群的形成一定程度上還是受到政府的管控，在下一步發展中同樣會遇到類似問題。為此，一方面需要依靠市場力量，另一方面需要國家規劃引導。當然，國家規劃引導不是過去簡單地發政策性的“帽子”，更多的應該是對功能的引導，在發展定位和發展質量上提要求，這樣才能保證城市群的發展符合市場規律以及國家的需要。
發展不能無序和無節制
“科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。”這句話強調發展不能無序和無節制，要把發展放在資源環境可承受的范圍內，其核心是開發邊界劃在哪里。城市開發邊界并不是指行政邊界，而是將發展限制在一定區域之內。確切地講，開發邊界應該是適合城市發展的資源和生態承載能力計算出來的用地極限，一般要比我們現在的城市用地大一圈，可作為今后發展的遠景邊界。
“把青山綠水留給城市居民”這一說法如果換成“留給全體人民”更全面，因為農民也需要青山綠水。我國近8億農民在農村，而土地資源有限，如果將農村富余勞動力轉移到城市，城市通過工業化和再工業化的過程提供更多的就業崗位，讓農民安居樂業，騰出農民在農村的耕地和宅基地，在很大程度會緩解對青山綠水的壓力。無論從資源環境保護還是全民利益都是好事。當然農民進城的前提是農民在城市有充分的就業，享受基本的公共服務包括住房、醫療、子女教育等，否則，農民進城就不是徹底的進城，正如過去30多年來我們走的“半城市化”道路。我國很多地方的綠水青山被過度使用，這是不合理的。由于我國人口的壓力太大，將來還要繼續退耕還田、還湖、還林。如果做得好，城市和農村都將獲益。城市化的過程其實是一個漫長的過程，至少還需要50年時間，所以我們不要操之過急。
李兵弟
身份：中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任，住建部村鎮建設司原司長
任務5：提高城鎮建設水平
原文摘要：提高城鎮建設水平。城市建設水平是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。要加強建筑質量管理制度建設。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。
城市建設水平關系到城市的興衰存亡
會議將提高城鎮建設水平作為城鎮化工作的六大任務之一提出來，表明了提高城鎮建設水平是推進新型城鎮化內容的重要組成部分，也說明了當前城鎮建設水平存在著不容忽視的問題。住房和城鄉建設部作為城鄉建設的主管部門，必須更全面、準確地領會中央精神，認識提高城鎮建設水平工作的重要性和緊迫性。
“城市建設水平是城市生命力所在”這句話，通過通俗的比喻對城鎮建設水平與城鎮發展的關系做了清晰的定位，即一個城市是否有生命力、是否有活力，并不簡單地取決于城市的大小和城市的功能，而是由城市的建設水平、可持續發展的能力等決定的。在新型城鎮化進程中要將城市建設水平本身提高到城市的興衰存亡、延續發展這樣的高度來認識，換一句話講，城市的興衰存亡也是工作、生活在這個城市中的人們生存發展的基礎。
讓城鎮可親、可敬、可居、可用
文中對提高城鄉建設水平講了六點。既有對全局性工作的要求，也有對當前發展問題的警醒。
第一點講的是城鄉發展要有科學定位。我國的600多個城市、2萬個建制鎮、近1.5萬個集鎮、260多萬個自然村，在發展建設中都應該科學定位和科學規劃。不管城市是大是小，不管位于哪個區域，不管處在城鎮化的哪個發展階段，都要根據各自的市情、鎮情和村情選擇自己正確的發展道路。最根本的是，城鎮建設要符合當地的自然環境、人文生態環境和經濟社會發展階段，實事求是、因地制宜、務實施政，防止一切急功近利，搶彎道強超車，甚至主觀臆想，侵犯老百姓利益的建設行為。
第二點強調的是城市發展要依托自然融入自然，處理好人地關系，實現綠色發展。“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這一樸實的話語，對城市與鄉村的空間布局和空間形態提出了具體明確的要求。全力保護原生態的自然環境，努力修復已經失卻了的城鄉之間的生態空間，再造更加貼近自然的城市里的景觀與濕地。尊重城鄉發展的差異性，親近自然、融入自然，讓城鄉發展與自然協調，讓文化建設與生態環境同舞，這才是高水平的城鎮建設，才是高境界的發展追求。
第三點強調的是城市要有文化、要有歷史、要有鄉情人脈。城鄉聚落是史前文明、農耕文明、工業文明、生態文明的發展傳遞，城市是人類建設活動的歷史延續和人類文明的歷史傳承。任何城市的發展都是從小到大、從弱到強逐步發展起來，都是當地歷史文化、地域文明和民族特色的傳承，也是未來發展建設的基礎，所以要把城市發展的文脈梳理清楚，將優秀文化傳承下來。同時，城市功能和城市建設要適應現代社會快速發展的步伐，要用現代的規劃理念和建設技術提高城市建設水平，把關注自然、傳承歷史與現代化建設有機地結合起來，不斷滿足老百姓對當代文明現代生活自然生態的追求，不斷創造出新的城市生活需求。
第四點強調的是城市建設和發展是為人民的。城鎮發展的最終目的是為了讓老百姓生活的更舒適，讓居住生活在城里的人覺得城鎮可親、可敬、可居、可用，成為城市的真正主人，而不是讓人成為城市管理的奴隸。城市要永遠為生活居住的老百姓服務。城鎮建設要尊重人，“以人為本”，要“體現在每一個細節”上。城鄉規劃建設管理的政務要公開，對社會公示，讓老百姓主動參與，細節要求要落實到城市每個規劃設計管理人員，讓城市建設管理的每個步驟、每個環節、每項舉措都讓老百姓滿意，得到絕大多數老百姓的支持，使我們的城市居民成為城市發展的參與者、城市進步的建言者、城市建設的管理者和城市文明的監督者。
第五點強調的是通過制度建設切實提高建筑質量管理。在我國快速城鎮化進程中，建筑質量越發凸顯重要性。城市絕不是今天建明天拆，前屆政府建后任執政者拆。建筑是凝固的音樂，城市是華彩的樂章。如果建筑質量沒有管理好，不僅僅是對城市形象的破壞，一旦涉及到建筑質量安全，還會造成人的生命財產損失。建筑質量管理要與當前全面深化改革發展同步。強化建筑質量管理的制度建設，落實建筑質量責任的終身追究，依法強化建筑質量的源頭管理，將建筑質量全過程管理納入法治化軌道。建筑質量管理是建設領域最重要的工作，包括全國各部門全口徑的建設活動監管，也包括規劃、設計、施工、資質、裝備、市場、甚至建筑材料應用、施工隊伍準入等全行業的統籌管理。要特別關注重大的基礎設施建設，避免出現地陷、橋塌、樓倒、管道泄漏等重大事故。
第六點強調的是要正確指導村莊建設。在城鄉發展一體化進程中，農村居民點的調整不但要符合城鎮化發展的一般規律，更要尊重農民的意愿和鄉村生活習俗，加強城鄉規劃的因勢利導，不搞“大拆大建、大搬大拆”。農村保留下來的村莊要加大各級政府的幫扶力度，注意保留村莊的原始風貌，不但要保留村莊的建筑風格和空間紋理，還要保留好周邊自然生態和人態環境，保留居民生產生活的外部空間環境。要注重切實改善農村人居環境，通過小城鎮為鄉村地區提供基本均等的公共服務，讓鄉里的農戶也生活得更舒適。
為城市規劃未來，為未來建設城市
中央將提高城鎮建設水平作為城鎮化的六大任務之一，作為主管全國城鄉建設的部門應當很好地學習領會中央精神，抓住當前有利的工作機遇，對職責內的工作進行更多的全局性思考與前瞻性探索，改革創新，全面落實中央的工作要求。提高城鎮建設水平涉及到建設口的多個職能部門，既涉及到城市，又涉及到農村；既涉及到城市建設，又涉及到村莊建設；既涉及到規劃與設計，又涉及到建筑質量的監管。各級政府都要把提高城鎮建設水平作為本屆政府為老百姓做實事謀實效的具體舉措，反對各種形式的形象工程、面子工程、政績工程，切實把城市發展中所面臨的急迫問題、老百姓最關心的民生問題列為城鎮建設的首要問題。
城鎮建設是有階段性的、相對性的。我國正在從城鎮化的快速發展階段逐步進入城鎮化穩定發展時期，提高城鎮建設水平與老百姓的發展訴求和生活感受息息相關，是現階段提升城鎮化發展質量的內在要求。我們在城鎮發展建設中，力爭要站得高一點、看得遠一點，為城市規劃未來，為未來建設城市。
袁崇法
身份：國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長，中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員
任務6：加強對城鎮化的管理
原文摘要：加強對城鎮化的管理。要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性。
城鎮化應按照規律恰如其分地引導
中央提出“加強對城鎮化的管理”這一任務，實際上是要求按照城鎮化自身的規律，恰如其分地引導城鎮化進程。因為城鎮化不僅僅局限于經濟領域，還涉及到社會領域很多問題。以往在城鎮化過程中過于注重物態的東西，對于人這一因素沒有很好地研究。城鎮化本身是一個階段性的歷史過程，城鎮化速度的快與慢，城市規模究竟有多大，城市布局如何考慮區域協調與重點優勢等，有很多文章可做。
盡管我國城鎮化處在高速發展期，但已經進入后半程。上世紀70年代末80年代初，我國的城鎮化率僅為20%左右，現在已經到53%，要達到城鎮化率70%這一趨于穩定的狀態，還有不到20個百分點。
與前一階段相比，后半程城鎮化面臨著完全不同的挑戰，具體如下：
一是產業結構不一樣。過去以裝備制造業、重化工、傳統加工業為主，這些產業已經普遍出現產能過剩，未來產業更多集中在服務領域、新型產業領域。不同的業態對人口集聚的要求不同，由此形成的城鎮形態和分布也不同。
二是消費需求不一樣。過去在溫飽階段，人們是以滿足物質需求為主，現在逐步進入小康階段，人們的需求更多的是在非物質領域，在分享型、共享性領域，在精神文化領域，從而對公共服務領域產生更多的要求。
三是社會基礎不一樣。過去城里的人基本屬于無產者，現在很多人至少有一套房子，社會主體人群成為了有產者，而且還能通過房子不斷實現增值，造成人與人之間收入差距的因素在增加而不是減少。合法渠道形成的收入差距社會能夠認可，但人們的訴求更多地要求有效保護個人資產和財產，要求各種投資機會平等，要求競爭公平、公正、透明。
四是社會訴求不一樣。衣食足知榮辱，溫飽以后的人們將越來越關注尊嚴，更加珍視人格，維護自己擁有的權益，也開始更多關注周邊的事物，更多地要求公共政策制定及執行的知情權，要求擁有權力并有更多機會發表意見或建議，能夠參與城市社會治理與管理。
新型城鎮化是否按照以往的模式往前推進，還是必須突破路徑依賴，有所變化，需要深入研究。僅在嘴上喊喊口號，實施層面固守老套路，不作調整，城鎮化還會造成人力、物力和財力的浪費。
城市需要多類專家綜合管理
十八大報告提出“四化同步”、“五位一體”，這次新型城鎮化規劃又特別強調區域平衡和環境生態，與國家主體功能區規劃相協調，是從宏觀到區域的統一部署，這恰恰是以前沒有做好的。
在規劃實踐中，我們發現很多地方都希望將城市地盤規劃得很大，人口規模規劃得很大。在人口規模上總是做加法，從不做減法，這是主觀意愿替代城鎮化發展規律的表現。
關于專家型領導治市的表述。我個人認為對于專家型領導不能形成誤解。城市不是靠一類專家，而是多類專家進行綜合管理。城鎮化進程的推進意味著要由傳統二元結構的社會逐步轉變為統一的城市社會。城市社會需要多方面的專家按照城市社會的規律進行治理和管理，而不是僅僅需要城市規劃領域的專家，也不是一般性的行政干部。我們現在對于城市社會的管理并沒有一套科學系統的管理體系，通常是問題導向和惡性事故導向，在出現問題后進行突擊性治理，專項整治，搞一陣風，就是因為我們缺乏從多個領域進行專業化管理、懂城市綜合治理的專家，缺乏常態化的科學管理。
不能再“一屆政府一屆規劃 ”
在這一任務中提出“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作”，談及規劃立法工作，這要從我國規劃領域存在的主要問題說起。目前我國不是缺少專項規劃的法律約束，而是缺少各個專項規劃互相協調和協同的法律要求。我國的規劃有法定規劃和非法定規劃，專項規劃多數屬于法定規劃，但是各個專項規劃不能綜合協調。同時，一般綜合規劃屬于非法定規劃，沒辦法引導和制約各個專項規劃，造成各個專項規劃之間互相打架，最終使得每個規劃都不能很好地貫徹執行。
另外，規劃的法定約束的授權究竟在哪里？規劃需要國家層面的規劃，也需要區域層面的規劃，還需要城市的規劃甚至細分到園區、街區的規劃。越是貼近專項、貼近地方，到城市總體規劃都是可以有法律依據的，但是光靠城市總體規劃覆蓋不了社會層面，包含不了社會治理的各種要素，就需要在上一層區域層面的規劃中將各種要素統籌考慮。比如城鄉統籌規劃將城市、農村通盤考慮，無論從產業、基礎設施、公共服務設施、人口流動、社會保障，不再是城管城、鄉管鄉，但在現有法律規劃中沒有明確的內容。所以，要加強規劃的法律約束，除了對不同規 劃所承擔的責任、包含的內容進行明確的規定，還必須授予各級立法機構有效的法律權限。
在未來新型城鎮化進程中，“城市規劃要保持連續性”的提法非常好。現在我國的城市規劃是由政府直接主持制定，不是很嚴肅，而且規劃特別短命，隨意性很強，說改就改。同時，城市規劃很少有公眾的參與，即便參與也是局限在專業領域，而沒有擴大到跨領域，但規劃的執行必須是跨領域的。只有將規劃徹底從行政決定轉向法律決定，從法律層面進行制度約束，才能扭轉目前的這種局面，使規劃真正產生長期的、連續性的作用。
