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2025年03月13日
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清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會專家委員 蔡繼明
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。
農(nóng)民進(jìn)城：就業(yè)轉(zhuǎn)變與身份轉(zhuǎn)變
截止2012年底我國按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率是52.57%，而按戶籍人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率只有35.29%，二者相差17個百分點(diǎn)，這就是說，有2億多從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人口雖然被計算在城鎮(zhèn)人口中但沒有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照實(shí)際市民化程度計算，即對農(nóng)民工的市民化程度打五折，我國真實(shí)的城鎮(zhèn)化率大概只有42%左右，不僅遠(yuǎn)低于官方公布的數(shù)據(jù)，而且遠(yuǎn)低于世界平均水平以及和我國發(fā)展程度相當(dāng)國家的水平，更低于日本、韓國和臺灣地區(qū)的水平。所以，中央才特別強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，當(dāng)前的主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工落戶問題。
顯然，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口長時間保留農(nóng)民工的身份，處于一種“半城市化”的狀態(tài)，不僅對我國工業(yè)化進(jìn)程中勞動力的長期有效供給產(chǎn)生負(fù)面影響，如民工荒的常態(tài)化、熟練勞動力的短缺以及專業(yè)技術(shù)工人就業(yè)不穩(wěn)定等，而且會在原有的城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上造成城市中城鎮(zhèn)戶籍人口與非城鎮(zhèn)戶籍人口新的“二元結(jié)構(gòu)”。 同時由于大量農(nóng)民工不能真正實(shí)現(xiàn)市民化，他們的有效需求也會受到壓抑，從而難以大幅度提高國內(nèi)消費(fèi)需求，阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
不僅如此，由于這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民長期與農(nóng)村土地保留著割不斷的聯(lián)系，也不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。如果及時將進(jìn)城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢顾麄冊诔鞘邪簿訕窐I(yè)，一方面會擴(kuò)大務(wù)農(nóng)家庭的土地經(jīng)營規(guī)模，另一方面會使農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地相應(yīng)減少。近年來我國隨著城市化進(jìn)程加快和城市空間高速擴(kuò)展，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有下降反而增加，主要原因就是沒有解決好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的落戶問題，他們把在城市掙的錢又帶回到農(nóng)村建房子。這樣城鄉(xiāng)兩頭擠占耕地，我國的18億畝耕地紅線和糧食安全的底線就很難保住了。
城市化進(jìn)程包括兩個轉(zhuǎn)變，一是農(nóng)民的就業(yè)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，二是農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｎ覈壳?.6億農(nóng)民工絕大部分只是實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的轉(zhuǎn)變，由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，也就不能完全實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，不能享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)和社會保障。所以，我不贊成簡單地取消農(nóng)民工這個概念：農(nóng)民工并非是一個主觀的歧視性概念，而是一個現(xiàn)階段恰如其分地反映進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民真實(shí)社會屬性的概念。當(dāng)務(wù)之急不是取消農(nóng)民工概念，而是轉(zhuǎn)變農(nóng)民工身份——由農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>
要實(shí)現(xiàn)上述雙重轉(zhuǎn)變，不僅需要消除就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會保障的體制制度障礙，而且需要農(nóng)民工提升自身素質(zhì)，以便能夠進(jìn)入更多行業(yè)和更高級的崗位，而不是簡單地從事臟亂差、危險、拼體力的工作。農(nóng)民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素質(zhì)也有待提高，和城市居民融為一體也需要一個過程。
中小企業(yè)能更多吸納農(nóng)民就業(yè)
就業(yè)是民生之本。加快城市化進(jìn)程，就業(yè)是關(guān)鍵：農(nóng)民只有首先實(shí)現(xiàn)就業(yè)的轉(zhuǎn)變才談得上身份的轉(zhuǎn)變。按照全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，每年還要有一千萬農(nóng)民進(jìn)城，7年就有7千萬農(nóng)民工。我國每年計劃新增的就業(yè)崗位大都面向的是城鎮(zhèn)戶籍人口，而近年來我國每年僅畢業(yè)的大學(xué)生就六七百萬人，還有從部隊轉(zhuǎn)業(yè)的軍人，就業(yè)壓力很大，為此必須大力發(fā)展中小企業(yè)。
中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本低，就業(yè)門檻低，通常是勞動密集型產(chǎn)業(yè)。目前我國新增就業(yè)崗位的80%是由民營企業(yè)、中小企業(yè)提供的，國企吸納就業(yè)的人數(shù)很有限。國家在財政稅收和產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)該更多地向中小企業(yè)傾斜。
另一方面，由于大城市、特大城市有比較發(fā)達(dá)的第二、第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)業(yè)機(jī)會多，就業(yè)機(jī)會也多，城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，公共服務(wù)水平較高，農(nóng)民工進(jìn)城，首選的自然是這些特大城市和大中城市。當(dāng)務(wù)之急是放開這些大中城市和特大城市的戶籍限制，降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，讓外來人口與本地人口一樣在住房、醫(yī)療、教育等方面享受同等待遇，逐步縮小城市常住人口與戶籍人口之間的缺口。
優(yōu)先發(fā)展大城市，特別要強(qiáng)調(diào)城市群的發(fā)展，在大城市周邊聚集起星羅棋布的小城市和鎮(zhèn)。隨著城鐵、動車、高速公路等交通設(shè)施的興起，方圓一二百公里甚至三四百公里半小時能到達(dá)的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的中小城市都有很大的發(fā)展空間。
不宜籠統(tǒng)地提發(fā)展小城鎮(zhèn)。要在19000多個建制鎮(zhèn)中重點(diǎn)發(fā)展2000多個縣所在的城關(guān)鎮(zhèn)，偏遠(yuǎn)的小鎮(zhèn)若沒有特色產(chǎn)業(yè)、獨(dú)特的自然風(fēng)光、文化歷史遺產(chǎn)等，就不具備承擔(dān)人口轉(zhuǎn)移的功能。
是否轉(zhuǎn)為市民應(yīng)尊重農(nóng)民意愿
按照規(guī)劃，到2020年我國要有1億農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。過去三年我們每年才轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口800萬人，今后7年意味著每年要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口1100多萬人，與前三年相比，轉(zhuǎn)移任務(wù)更加艱巨。所以，要分批分類有序轉(zhuǎn)移，讓條件成熟的先轉(zhuǎn)移，比如在城市有穩(wěn)定就業(yè)崗位、工作一定年限、有納稅記錄等。
雖然農(nóng)民進(jìn)城大都是自愿的，但也不排除個別地方政府看中了分散居住的農(nóng)民的宅基地，以新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造為名，以城鎮(zhèn)戶口為誘餌，誘使或強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達(dá)到均等化的地方，農(nóng)民權(quán)衡利弊：出于對農(nóng)村生活的偏愛和對農(nóng)村土地的留戀，不一定愿意進(jìn)城。農(nóng)民是否愿意上樓，是否愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑧?yīng)該允許農(nóng)民自行做出選擇。
