以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年03月14日
星期五
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
最近,新聞媒體報(bào)道一些地方“搶著戴貧困帽”和“貧困帽戴上就不想摘”等現(xiàn)象,暴露了扶貧工作的一些深層次問題。“貧困帽子”到底是怎么戴上去的?評選到底科學(xué)不科學(xué)?為何“貧困帽子”越戴越多?為何戴上了就不想摘?如何在已有成績的基礎(chǔ)上,以深化改革為抓手,精準(zhǔn)扶貧,讓扶貧工作做得更扎實(shí)更有成效,使全面建成小康社會這個(gè)戰(zhàn)略性目標(biāo)如期完成,值得探討探索。
貧困帽子為何越來越多
自1986年首開貧困縣評定先河以來,我國貧困縣數(shù)量呈持續(xù)增長態(tài)勢:從第一輪評定的273個(gè),逐輪攀升為目前的832個(gè)(其中國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣592個(gè),國家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點(diǎn)縣240個(gè))。從國家級貧困縣、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,到全國集中連片特困地區(qū),“貧困帽子”的性質(zhì)并未隨名稱而改變。
近些年,隨著國家財(cái)力不斷增強(qiáng),對貧困地區(qū)和貧困人口扶持力度加大。2010年中央財(cái)政綜合扶貧資金投入1618億元,2011年增長到2272億元,增幅40%以上,2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是,“貧困帽子”卻越戴越多了。
從官方口徑看,貧困帽子增多的主要原因,一是參照國際標(biāo)準(zhǔn),我國大幅提高了貧困線標(biāo)準(zhǔn)；二是基于中國國情,我國貧困人口呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的新特點(diǎn)。二者結(jié)合,自然導(dǎo)致了貧困縣數(shù)量的增加。
“為什么連續(xù)20年都是592個(gè)貧困縣呢?這個(gè)‘死數(shù)字’里藏著‘活問題’,”有關(guān)專家對此并不認(rèn)同,“主要還是‘窮帽子’下面的利益鏈條使然。”
一些貧困縣的官員坦承,自從戴上“貧困帽子”后,政府的日子確實(shí)好過了。曾獲“中國扶貧開發(fā)典型人物”稱號的中部某市扶貧辦主任,以當(dāng)?shù)亍懊總€(gè)貧困縣每年國家至少下?lián)?.6億元資金用于扶貧開發(fā)”的巨大利益,向媒體解釋為何將“貧困帽子”當(dāng)成特大喜訊慶賀的緣由。記者不久前報(bào)道“窮縣豪樓”的東北某縣級市,僅近三年獲得的專項(xiàng)扶貧資金就超過5000萬元,還不包括各行業(yè)部門對貧困地區(qū)的政策傾斜,以及向貧困縣財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金。
安徽省臨泉縣是全國貧困人口最多的貧困縣之一,該縣扶貧辦一位負(fù)責(zé)人告訴記者,“貧困縣”帶來的好處不限于經(jīng)濟(jì)層面,對交通、水利、衛(wèi)生、教育、旅游開發(fā)等方面的投入也相當(dāng)大,甚至在一些教育招生考試中,貧困縣考生也會享受加分、減免學(xué)費(fèi)等政策“照顧”。
也有地方官員直言,正是因?yàn)榭吹健柏毨弊印崩镫[藏的“吸金大法”,貧困縣搖身變成“聞著臭、吃著香”的臭豆腐。因此,每到新一輪貧困縣調(diào)整評定期來臨,地方各路大軍上省進(jìn)京,使出渾身解數(shù)哭窮公關(guān),貧困帽子也就越爭越多了。
對此,國務(wù)院扶貧辦官員表示,確定重點(diǎn)縣并進(jìn)行重點(diǎn)扶持的做法,是行之有效的,只不過是在政策落實(shí)的過程中,有些地方滋長了“等靠要”的思想,或錯(cuò)誤地把爭取到重點(diǎn)縣的帽子作為一種政績。
扶貧資金只扶項(xiàng)目沒扶人?
近日有媒體報(bào)道,貴州省荔波縣朝陽鎮(zhèn)向省扶貧辦申報(bào)獲批3個(gè)大鯢養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金400萬元,并由該縣國豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社具體承擔(dān)。但上述項(xiàng)目主要惠及國豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的5位成員中,有4人為非貧困戶。也就是說,400萬元的扶貧項(xiàng)目,受益人中只有1位是貧困人口。
為何只見扶貧項(xiàng)目,不見受益的貧困人口?國家投入了那么多的扶貧項(xiàng)目和資金,為何仍然不斷有人加入需要扶持的隊(duì)伍?
2012年,中央財(cái)政綜合扶貧投入近3000億元,按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn),我國現(xiàn)有扶貧對象約為1億人左右。假設(shè)將這些扶貧資金直接發(fā)給扶貧對象,每人將獲得3000元資金。照此方式計(jì)算,可能很多扶貧對象直接就可以脫貧了。
事實(shí)雖然遠(yuǎn)非這么簡單,但足以說明當(dāng)前的扶貧方式,特別是一些行業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困人口脫貧直接關(guān)聯(lián)性不足。國家每年投入巨額扶貧資金,這些扶貧資金都用到了哪些地方,成效如何評價(jià),遠(yuǎn)水不解近渴的扶貧方式值得商榷。
即便有再多的扶貧資金,如果不用到貧困人口上,也只能助長更多的地方政府和干部以貧困人口的名義,擠占扶貧資金,滋生更多的腐敗。有學(xué)者甚至指出,以貧困縣的方式扶貧,已經(jīng)成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發(fā)腐敗的制度根源。
扶貧開發(fā)不是大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而是一個(gè)瞄準(zhǔn)窮人的扶持計(jì)劃。貧困縣也好,貧困村也罷,扶貧最終扶的是貧困的人,政府應(yīng)該把扶貧資源的決定權(quán)交給窮人。
所以,扶貧資金也應(yīng)從貧困縣向貧困村,再向貧困戶轉(zhuǎn)移,扶貧資金要真正瞄準(zhǔn)那些窮人,找準(zhǔn)扶貧對象,不能只見項(xiàng)目不見人。當(dāng)前,對扶貧資金的挪用、滲漏、流失非常大。如何把資源的決策權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)交給窮人?這是未來10年要做的重大改革。
94%的帽子居然摘不掉?
經(jīng)過新一輪的開發(fā)式扶貧,至2012年,全國592個(gè)戴著貧困帽子的縣(不包括國家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點(diǎn)縣240個(gè)),只有38個(gè)縣摘了帽子,但迅即這38頂貧困帽又被別的縣戴上了。
雖然中央為鼓勵(lì)各省減少扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣數(shù)量,曾明確表示重點(diǎn)縣減少的省,國家支持力度不減,但各省貧困帽子頂數(shù)并未見減少,反而在國家出臺扶持連片特困地區(qū)的政策后,貧困帽子總數(shù)增至832頂。
寧換帽子不摘帽子,已經(jīng)成為貧困省區(qū)各級官員的共識,無論中央如何號召也決不動搖。最新數(shù)據(jù)表明,有重點(diǎn)扶貧任務(wù)的21個(gè)省區(qū)都堅(jiān)持貧困帽子頂數(shù)不變,即使從一個(gè)縣頭上摘掉,也要換到另一個(gè)縣頭上,清晰地展現(xiàn)了地方和中央進(jìn)行財(cái)政博弈的痕跡。雖然中央表明支持政策力度不減,但地方不相信,生怕哪一天有了新政策,丟了“香餑餑”,只有把帽子戴在自己頭上,心里才踏實(shí)。
此外,絕大多數(shù)重點(diǎn)縣攥著帽子不松手,即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,貧困人口減少了,也還要通過貧困帽子爭取更多的優(yōu)惠政策。雖然有的省也出臺了鼓勵(lì)脫帽的政策,但各縣也是不相信。這樣看來,全國592個(gè)重點(diǎn)縣,只有38個(gè)摘掉帽子,也就不足為奇了。
貧困人口為何又上億?
到2010年底,我國的貧困人口下降到2688萬,但在2012年,一個(gè)新的貧困人口數(shù)據(jù)出現(xiàn)了:1.28億。為何貧困人口又上升了?
一個(gè)顯而易見的答案是,貧困標(biāo)準(zhǔn)的再次提升,2010年底我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是1274元,而2012年的貧困標(biāo)準(zhǔn)則提高到2300元。
國際上采用的貧困標(biāo)準(zhǔn),有的是全部人口數(shù)的10%,有的是按平均收入的50%以下,而無論是按以上哪一種計(jì)算方法,我國的貧困人口都將更多。
貧困標(biāo)準(zhǔn)更像是一個(gè)篩子,貧困標(biāo)準(zhǔn)低,表明扶貧網(wǎng)眼就大,被扶持的人就少,反之亦反。
我國的“貧困線”動態(tài)上調(diào),這是與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。國務(wù)院扶貧辦官員曾表示,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適時(shí)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)是國際慣例。20年來全球有35個(gè)發(fā)展中的國家提高過扶貧標(biāo)準(zhǔn),而且有的國家不只一次。這次中國政府大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn),是以農(nóng)民的生存和溫飽問題基本解決為前提的,標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新的階段
悖論:貧困縣里有百強(qiáng)
多年來,圍繞國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,出現(xiàn)了很多自相矛盾的悖論現(xiàn)象。
2012年,在扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單中赫然在列的內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗,后來卻神秘消失了。原因是它出現(xiàn)在了全國縣域經(jīng)濟(jì)“百強(qiáng)縣”名單中,被網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)后提出質(zhì)疑,被摘了帽子。有資料記載,全國曾有10多個(gè)國家級或省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,出現(xiàn)在全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣或一些省的十強(qiáng)縣名單中。
全國的窮縣、弱縣為啥反倒成了強(qiáng)縣?表面上看是不合邏輯的,自相矛盾,但查閱兩種評定標(biāo)準(zhǔn)就能發(fā)現(xiàn),兩頂帽子確實(shí)可以同時(shí)擁有。
從國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的評定標(biāo)準(zhǔn)看,貧困人口占全國比例、農(nóng)民人均純收入是兩項(xiàng)重要指標(biāo),這兩項(xiàng)指標(biāo)分別占評定標(biāo)準(zhǔn)60%和30%的權(quán)重。另外一項(xiàng)指標(biāo)人均GDP和人均財(cái)政,只占10%的權(quán)重。
而評定“百強(qiáng)縣”的標(biāo)準(zhǔn),雖然目前沒有公布一個(gè)明確的可量化的答案,但能夠反映經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人均GDP和人均財(cái)政,恐怕是最重要的參考指標(biāo)。
可見,由于評定標(biāo)準(zhǔn)的不同,“貧困縣”和“百強(qiáng)縣”兩頂帽子,真的可能同時(shí)擁有。
正因?yàn)槿绱?才會有被指責(zé)的縣覺得“委屈”,認(rèn)為“是國家扶貧制度改革層面上的問題”。
亂象:地方如何“玩貧困”
扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑。但爭來的扶貧資金,卻出了各種各樣的問題。
釣魚虛配:前些年的扶貧政策,多是國家或省在下?lián)芊鲐殞ｍ?xiàng)資金時(shí),需要地方按一定比例配套。但本來就貧困的地方,到哪去弄錢配套?所以一些地方,稱上級政府是“釣魚”,拿著少量的資金,釣地方政府的配套資金。
與這一種情況相適應(yīng),地方政府學(xué)會了應(yīng)對辦法,那就是名義上拿出一部分資金配套,其實(shí)卻并未真有資金到賬,這被上級政府稱為“虛配”。有的地方政府用一筆資金,“虛配”給多個(gè)上級撥付的項(xiàng)目,被稱為“一女嫁多夫”。
虛報(bào)冒領(lǐng):虛報(bào)冒領(lǐng)是很普遍的一種情況。有關(guān)審計(jì)公告顯示,2010年至2012年,甘肅省古浪縣扶貧辦等5個(gè)部門和黑松驛鎮(zhèn)等12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過編造虛假補(bǔ)助發(fā)放表、虛開發(fā)票等方式,套取33個(gè)扶貧項(xiàng)目的140.25萬元培訓(xùn)資金,用于購置車輛和公務(wù)接待等。
擠占挪用:在項(xiàng)目組織和實(shí)施過程中,部分扶貧資金被擠占挪用成為常態(tài)化。2006年至2012年,國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣云南省瀾滄拉祜族自治縣扶貧開發(fā)辦公室,挪用扶貧資金138.49萬元建設(shè)辦公樓。此外,該縣職業(yè)高級中學(xué)還在承擔(dān)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)過程中,從應(yīng)發(fā)給學(xué)生的生活補(bǔ)助費(fèi)中扣留資格鑒定費(fèi)等共計(jì)65.93萬元。
損失浪費(fèi):一些項(xiàng)目效益不好,造成嚴(yán)重浪費(fèi)。寧夏回族自治區(qū)同心縣投入中南部山區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政扶貧資金3880萬元建設(shè)日光溫室和大中拱棚。但由于部分農(nóng)戶缺乏科技種植技術(shù)以及維護(hù)運(yùn)營成本高等原因,價(jià)值578.82萬元的大中拱棚被拆除。
滯留閑置:一些貧困縣項(xiàng)目資金還長期滯留、閑置。截至2012年末,由于項(xiàng)目未及時(shí)驗(yàn)收報(bào)賬等原因,廣西壯族自治區(qū)龍勝各族自治縣共有1463.65萬元扶貧資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余時(shí)間超過1年,其中608.36萬元結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余超過2年,最長的閑置達(dá)10年。
貪污侵吞:2010年至2012年,在貴州省荔波縣財(cái)政扶貧資金中,被違規(guī)使用扶貧資金948.15萬元,個(gè)別公職人員涉嫌貪污侵吞扶貧資金問題。
是否貧困誰說了算?
“一個(gè)縣是不是貧困縣,一個(gè)家庭到底窮不窮,這些事兒應(yīng)該由誰說了算?是國家部委?是省里領(lǐng)導(dǎo)?是縣里頭頭?是鄉(xiāng)里干部?還是村里百姓?”華北某國家級貧困縣的一位村干部在接受記者采訪時(shí),對當(dāng)前貧困縣和貧困人口的核定方式提出一連串的質(zhì)疑。
有資料表明,自2001年起,評定國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的標(biāo)準(zhǔn),主要采用“631指數(shù)法”,即貧困人口占全國比例,農(nóng)民人均純收入水平,人均GDP和人均財(cái)政收入這三項(xiàng),分別占六成、三成和一成的權(quán)重。
由此可見,評定貧困縣主要以貧困人口數(shù)量多少為主。但哪個(gè)貧困縣有多少貧困人口,又是如何測定的?則沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)。
早些年我國由中央確定貧困縣,叫國定貧困縣,但國定貧困縣也是由各省上報(bào)。后來中央放權(quán),由各省自行確定,但各省又是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)評定的?雖然各有程序,各有參照,但這些程序和參照多是不透明的,人為因素多,標(biāo)準(zhǔn)雜,難以起到瞄準(zhǔn)貧困人口的作用。
記者查閱了西部某省貧困縣審批流程圖時(shí)發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)刎毨Эh的大體審批過程是,全省各縣申報(bào)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,省扶貧辦按照因素權(quán)重測算法測算貧困程度,對各縣進(jìn)行排序。經(jīng)省政府扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過,經(jīng)省政府常務(wù)會議決定,上報(bào)國務(wù)院扶貧辦審批,確定為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。有人指出,不用說全部流程,僅從申請審批程序沒有公示這一項(xiàng),就顯得難以服眾。
記者采訪了一位在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣扶貧辦工作多年的工作人員,他說,省里的貧困縣十年一評,五年一調(diào)整。省里評定的標(biāo)準(zhǔn)參考三項(xiàng)硬指標(biāo):一是前三年的人均地方財(cái)政收入,二是前三年的農(nóng)民人均純收入,三是當(dāng)年的貧困發(fā)生率,至于每項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重占多少,就說不清楚了。
另一位縣級扶貧辦工作人員對這個(gè)問題表現(xiàn)得更含糊,他認(rèn)為,省里評定看的是人均GDP、人均財(cái)力、人均農(nóng)民純收入這三項(xiàng)指標(biāo),但具體如何評審,很難有人說得清,可以說是“一本糊涂賬”。
有官員指出,是不是窮人不應(yīng)由貧困縣說了算,而應(yīng)由“貧困線”說了算。而我國目前貧困線標(biāo)準(zhǔn)偏低是眾所周知的事實(shí),可以考慮參照世界上一些國家設(shè)定貧困線或者貧困發(fā)生率的做法,比如總?cè)丝诘?0%是貧困人口,那這個(gè)貧困線下的都屬于窮人。
但也有官員認(rèn)為不妥,我國每戶農(nóng)民的收入還難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。即便有了貧困線,也難以準(zhǔn)確計(jì)算線下的人數(shù)。他們提出了一個(gè)可行性建議,即讓最了解農(nóng)民的村級組織認(rèn)定當(dāng)?shù)氐母F人,然后再通過張榜公示等舉措進(jìn)行有效監(jiān)督,用這種“集中民主制”的方式確定是否為窮人。
還有一種方法是參與式識別法,就是把識別貧困人口的權(quán)力交給基層民眾,讓同村老百姓按他們自己的標(biāo)準(zhǔn)識別誰是窮人。
