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2025年03月13日
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從中共十八大明確提出“要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，到不久前召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本原則和重點(diǎn)任務(wù)，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了2013年整整一年的思路梳理、政策準(zhǔn)備。磨刀不誤砍柴工。這種審慎與周密，不僅凸顯出城鎮(zhèn)化在未來(lái)5-10年中國(guó)發(fā)展布局中的重要性，也預(yù)示著中國(guó)城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升，令人期待。
改革戶籍制度為突破口 消除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)
改革開放30多年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率保持平均每年1%的增速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，這一數(shù)字由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，已與世界平均水平大體相當(dāng)。然而，按戶籍人口計(jì)算，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)多次指出，新一屆政府強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不能靠“攤大餅”，要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。
今年5月，李克強(qiáng)主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化提出具體舉措：出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。
6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》首次明確了城鎮(zhèn)化路徑，提出戶籍制度改革。12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議為戶籍制度改革定調(diào)：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。
“放開戶籍制度只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個(gè)方面。”國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成指出，關(guān)鍵還是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與城市居民相同的基本公共服務(wù)。比如子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等方面，都應(yīng)該納入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要內(nèi)容中。
對(duì)此，中共十八屆三中全會(huì)明確，要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
目前，一些解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化措施已經(jīng)設(shè)定了具體的時(shí)間表。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》明確提出：5年內(nèi)全國(guó)改造城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)等各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶。
公安部副部長(zhǎng)黃明近日在接受采訪時(shí)也表示，公安部已經(jīng)會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門組成工作班子，形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見》稿，赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn) 保障農(nóng)民權(quán)益
尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民權(quán)益同樣是衡量新型城鎮(zhèn)化以人為本的重要標(biāo)尺。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一便是土地制度改革。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)通過(guò)土地?cái)U(kuò)張來(lái)擴(kuò)張城市邊界，通過(guò)征地來(lái)滿足城市化用地需求，而農(nóng)民在被征地過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)，往往“被代表”或“被同意”。
為此，十八屆三中全會(huì)明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文指出，農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
對(duì)于“進(jìn)城”農(nóng)民在農(nóng)村的土地處置辦法，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點(diǎn)處副處長(zhǎng)鄭明媚表示，在現(xiàn)在這個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)渡階段，借鑒四川成都、重慶等地探索的農(nóng)民“穿衣戴帽”進(jìn)城是一個(gè)主方向。所謂“穿衣戴帽”進(jìn)城，就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力可以自由進(jìn)入城市就業(yè)務(wù)工，但仍保留農(nóng)村的承包田和宅基地。
同時(shí)，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議還對(duì)控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)岢隽艘螅呵袑?shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”“在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。”
早在今年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)就指出，即使將來(lái)城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰。
“必要的并村及撤村建鎮(zhèn)是需要的，但要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。樓蓋得很高，農(nóng)民上樓了，但生產(chǎn)、生活不方便了，生活成本高了，沒有田園式生活了，生活廢棄物也沒有消解的空間了，農(nóng)民是不高興的，不愿意接受的。一定要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，一定要尊重農(nóng)民意愿。”農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦如是說(shuō)。
財(cái)稅體制改革：完善地方稅體系 拓融資渠道
城鎮(zhèn)化過(guò)程中所涉及的戶籍制度改革、公共服務(wù)改革需要巨大的資金支持。有分析認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會(huì)要求財(cái)稅改革的推進(jìn)，加快財(cái)稅體制改革，讓地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，是解決城鎮(zhèn)化資金問題的一大關(guān)鍵。
“如果短期內(nèi)分稅制不能有所改變，一個(gè)辦法是重新規(guī)劃中央政府和地方政府在公共財(cái)政支出上的安排，厘清城鎮(zhèn)化中各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉認(rèn)為。
鄭明媚表示：“新型城鎮(zhèn)化要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，需要的資金是10年、20年或者30年所需的資金量。要解決資金難題就要重視市場(chǎng)的力量，要改變以往政府主導(dǎo)的模式，創(chuàng)新金融管理方式，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入到相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)中。”
為此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。
國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬認(rèn)為，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，有利于事權(quán)和財(cái)權(quán)的平衡。以前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付根據(jù)戶籍來(lái)?yè)苠X，廣東等勞動(dòng)力流入大省并不能因常住人口增多而獲得更多的中央財(cái)政支持，這樣不利于公共服務(wù)均等化，不利于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，將改變這種狀態(tài)，有利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。
