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2025年03月13日
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市場預期全國城鎮化工作會議將于近期召開，以人為核心的新型城鎮化道路漸漸明晰。業內人士認為，當前推進新型城鎮化受到土地、公共服務等方面成本難題掣肘，要改變這一狀況必須推進相關配套改革。如果體制機制不變，新型城鎮化將難以落到實處。要真正推動新型城鎮化進程就必然涉及戶籍、土地、財稅等三大領域改革。而三大領域的一系列改革措施將從供給層面提升中國經濟增長潛力，城鎮化對于經濟的影響已不能簡單理解為需求拉動。.
成本問題尚待破解
“一個人落戶以后，要享受教育、醫療、社保等方面的福利，有的還需要保障房。這樣測算下來，一個人平均城鎮化的成本是30萬元。”東部地區一位基層官員告訴中國證券報記者，當地約有15萬人需要轉為城鎮人口，這帶來的支出大概有450億元，而該地地方政府一年財政收入是80億元，其中30億元要交給中央財政、30億元交給市級財政，剩下20億元。“不吃不喝25年才能把這項工作完成。”
該人士稱，考慮到基本的財政支出必須保障，在20億元凈收入中，真正能夠用于城鎮化的大約有7億元，完成15萬外來人口城鎮化的工作需要60年。“有時候覺得還沒怎么富起來就要分家產。我們已經是非常發達的地區，錢都不夠花，更不用說中西部的欠發達地區。”
業內人士指出，當前戶籍城鎮化率大大低于名義城鎮化率。有大量進城務工農民或者農業轉移人口還沒有成為城市市民，享受不到城市公共服務和社會保障。這部分人口轉為真正的市民需要有相應的財政支出，未來城鎮化率的進一步提升會加大財政壓力。
城鎮化的成本壓力除了提供更多公共服務，還有地價的上升。民生證券分析師表示，過去三十年里，土地的寬供應和高消耗保證了投資高速發展，低價土地更為工業化的快速推進提供了重要基礎，土地的資本化促進城鎮化進程。但土地供給減少、成本不斷上升，使得原有發展模式出現瓶頸。
以東部地區的鹽城為例，國研中心一項調查顯示，2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價款的38%；而到2011年，市級土地出讓成本占土地出讓價款的比例大幅度提高到85%。根據對鹽城市經濟開發區的調查，僅土地拆遷、補償費用就已經占到土地出讓金的50%以上。為了解決資金瓶頸，部分鎮政府開始尋求其他的資金來源。某鎮政府由于建設資金不足，采取下派任務的方式，以高額年息向機關、事業單位等干部職工集資。
改革需整體推進
以人為核心的新型城鎮化意味著農村人口轉為市民，關鍵在于戶籍改革。十八屆三中全會提出，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。
發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，讓農民轉戶的最佳時機已經錯過。“原來農民轉城市戶口的條件規定得很苛刻，現在想放開，尤其讓中小城市放開，就發現農民的積極性不高。農民問‘你讓我進來，有什么福利？’原來城市戶口附加了很多福利，現在福利已經不多了，而且農村戶口的福利在不斷提高。”
在肖金成看來，城鄉二元戶籍已經沒有存在的價值。當前的問題不是放開戶口管制，而是取消城鄉二元戶籍。“我是你的市民，我給你做了很大貢獻，你難道不應該給我提供公共服務嗎？不應該給城市居民福利嗎？”
專家認為，為了實現公共服務均等化，推動戶籍制度改革的同時，必須有其他改革相配套。財稅體制改革方面，十八屆三中全會已經提出，建立事權和支出責任相適應的制度，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
發改委城市與小城鎮發展中心副主任喬潤令認為，如果財稅體制不改、地方政府不能擺脫土地財政，新型城鎮化的推進就會面臨障礙。“改革對于中國的城鎮化至關重要。”
喬潤令還強調了土地制度改革的重要性。“根據我們的研究，現在農民分四類，一類是根本不愿意進城的農民，比如說北京郊區的農民，寧波的農民，他們覺得城市戶籍含金量不行；第二部分人想進城，分享城市高的收入、好的教育資源，同時不想失去農村的土地權益；第三部分是已經在城市里頭工作、生活、攜家帶口若干年的人，這都是要進城的，大概有三千多萬；還有一部分是新生代農民工，他們的未來、他們的婚姻、他們的收入都是和城市聯系在一起，他們不愿意回農村，不愿意干農活，甚至不認同農民工的身份。”
喬潤令認為，如果土地制度創新得好，土地、宅基地的流轉能夠帶來相應收入，第二部分農民就會選擇在城里買房和定居。
市場化手段挑大梁
專家認為，推進新型城鎮化應當讓市場起決定性作用，政府要發揮作用，依然要遵循市場規律，只有這樣，才能順利破解在新型城鎮化過程中碰到的難題。
前述基層官員表示，不應用靜態思維來看待城鎮化。如果當地經濟發展了，很多外來人口會就地實現城鎮化，而不用流向其他地區；另外，隨著生產效率進一步提高、產業進一步轉型升級，東部城鎮就會有能力讓更多的外來人口實現更多的價值。
喬潤令表示，如果讓更多的資源由市場來配置，而政府只是管好基礎性的公共服務，將來城鎮化的成本就會大幅下降。實際上，城鎮化的成本不應完全由政府來承擔，市場其他主體也應當承擔應有責任。
對于當前一些大城市出現的空氣污染、交通擁堵等城市病，喬潤令表示，此前中國城鎮化的人口主要流向了東南沿海和大城市、超大城市，恰恰沒有進入小城鎮，特別是沒有進入到中西部的中小城市，原因是東海沿海大城市就業崗位多、收入相對高、公共服務水平高。要解決城市病問題，應該把相應的公共資源更多投向中小城市，引導市場把資金投向中小城市，人口跟著資金回到中小城市。
肖金成建議，應當將大城市的功能向外疏解，尤其是產業和企業。轉移不了的原因是大城市在挽留它，雖然個人生活成本很高，但是企業的生產成本很低，企業不愿意走，人口就難以轉移。未來在稅收上應該有所調整，市中心的土地使用稅和郊區土地的使用稅要有差別，這樣大中小城市和小城鎮才能協調發展。
