城中村：賦權還是強拆？
時間：2013-11-18 13:01:45
來源：城市化雜志 作者：唐黎明
縱觀各地的社會經濟發展規劃，城中村是中國城市化發展的伴生產物，幾乎每個地方政府，都會把城中村和棚戶區改造當做一項重要的政績工程。不可避免地會把城中村看做影響城市面貌的毒瘤，欲除之而后快。然而，在城市研究學者的眼里，城中村具有頑強的生命力，為那些來城市奮斗打拼的人們提供了落腳的地方；城中村也是未來城市繁榮的必經之地，是繁衍新興的中產階層的落腳之處。
遺憾的是，在中國，許多地方官員還沒有意識到城中村的生命力，及其自然發展對于城市未來的重要性。
經過簡單的比較，我們就會發現城中村具有一些共性：一是多位于城市邊緣地帶或城郊結合部；二是這里多數基礎設施匱乏，城市環境較差；三是土地和房屋的產權大多屬于村集體；四是私搭亂建嚴重，城市建筑形態丑陋等等特征。
實際上，“城中村”的存在，最大的因素來源于我國的土地所有制。如果沒有集體用地和國有建設用地的區分，可能“城中村”的存在也就沒有任何依據。
按照中國的土地管理規定，形成開發性的建設用地，必須由縣級以上的政府將農村集體土地征為國有，轉換性質，才能將土地進入一級市場開發。
可是，當城市擴展到城鄉結合部的農村時，由于擔心拆遷成本的問題，開發商會繞過一些農村集體建設用地，在周邊尋求低成本的發展。這些無意中保留下來的集體用地，已經有小城鎮的空間形態和生活方式，性質上卻屬于集體產權。
保留下的村莊，可能是被城市規劃和開發商遺忘的角落，受市場的驅動，城中村會在城市開發的夾縫中尋找到自己的生機。村集體可以自己在建設用地上辦企業，蓋廠房或其他經營場所，農民可以加高自己的住房向外來人口出租住房，或者是自己開店鋪。久而久之，村民和村集體雖然沒有拆遷補償的款項，卻通過租金的收入，分享著城市化的紅利。
“城中村”因為兼具城市和鄉村兩種特性，呈現出復雜的利益格局。一方面位于城市邊緣，當地的生活方式和收入來源完全城市化，脫離了農業和農村，另一方面建筑形態、建筑標準和基礎設施的供給仍然是“村莊”的水平。某種程度而言，城中村是當地農民和地方政府博弈的產物。
實際上，城中村的建設是違法或者違規的，農民在膽戰心驚的狀態中不敢高標準地投入，因為補償只是按面積，而不是按質量，何況是政府認定的非法建筑。這就導致農民的建筑和出租等經營只是短期行為，只要達到了增加補償面積的目的，沒有必要再提高質量要求。這些短平快修建起來的房屋建筑，基本只面向低收入的外來流動人口，他們難以承擔高標準的建筑和經營場所的租金，失去了這些主要客戶，農民的收入會有較大的影響，所以也影響到農民投入改造標準的積極性。
城中村的基礎設施，并沒有大市政的配套支援，由于基礎設施不完善，使得“城中村”的環境臟亂差，更顯得像是農村。從投資上看，房屋和土地的產權匱乏，房屋和土地都不能作為貸款抵押，因此沒有外來投資者愿意涉足此地，農民也缺少貸款來改善住房和基礎設施條件……在許多因素的綜合作用下，“城中村”也在城市開發和擴張的大趨勢中，成為了另類。時間拖得越久，越成為城市管理者心目中的“老大難”。
那么，對于城中村的存在，是賦予更多的權利或發展機會？還是不顧一切的強制拆遷呢？似乎成為了地方政府的兩難選擇。
強制拆遷，可能引起上訪和群體性事件，影響社會穩定，這可能是許多地方政府不愿意看到的。如果轉換思維，把城市看做一個有生命力的有機系統，給予城中村更多的權利，保持其原有的生命力，會給當地帶來更多的發展機遇。
一是讓農民分享土地的紅利。很難想象，北京的城市名片之一后海酒吧街，就是城中村變遷的偶然結果。北京的什剎海周圍，原來也是北京貧民比較集中的地方，因為規劃控制樓房高度，改造的成本太大，沒有開發商愿意涉足這個地方。“非典”時期，一些人看中了這些地方人流較多，可以開酒吧，獲得高額收入。這些有經濟頭腦的投資者，就與原來的房屋所有者、貧民階層進行談判。要么給予較高的補償，要么分享酒吧街的股份，結果是原來的房主高高興興地拿著補償或者股份搬走了，而新來的經營者也搞到了一塊“風水寶地”。最終的結果是，什剎海從一個夜生活十分寂寞的地方變成了北京夜生活的新景觀，這就是讓農民分享更多土地紅利共同發展的結果。
二是保持和提升城中村的原有生命力——低成本。一般而言，城中村比起周邊地區而言，房價和地價通常較便宜，這可能就是區域發展的生命力。
筆者曾到福建中部沿海某市調研，當地有一條在全世界都聞名的電子一條街，就是低成本發展繁榮起來的區域。此處的電子一條街前身是村集體修建的農民新區，上面是住宅下面是商鋪的小棟樓房，因為村民嫌風水不好拒絕入駐。村集體為了聚集人氣帶動發展，免了一年商鋪租金，引得許多大學生和創業者前來，一時熱鬧非凡，發展成為面向全球貿易的電子商務一條街。漸漸地，當地政府獲得的不僅是租金，還有源源不斷的財稅收入。
因此，城中村的發展，并非只有大拆大建華山一條道，只要因勢利導，讓農民參與其中，保持和提升區域原本的生命力，城中村的開發建設，是自然而然水到渠成的事。
